关于我市食品安全监管工作情况的调研报告

常州市人大常委会教科文卫工委主任  曹建荣

 

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

按照市人大常委会工作安排，4月9日，在市人大常委会领导的带领下，我委组织部分常委会委员和人大代表对我市食品安全工作情况进行了视察调研，先后察看了麦德龙超市、市农畜水产品监督检验测试中心、常州鑫灿食品有限公司、凌家塘农副产品批发市场，听取了市食安办关于全市食品安全监管工作情况汇报，并与市食品安全监管相关部门负责人进行了座谈。在常委会视察调研之前，我委分别到金坛、新北、钟楼等地进行调研，听取了3个辖市、区食品药品监督管理局的情况介绍，实地察看了部分农产品生产基地、菜场和餐饮企业，并赴南京市及其江宁区考察学习。现将视察调研情况向市人大常委会汇报如下。

一、我市食品安全监管工作取得的主要成效

近年来，市政府和食品药品及相关职能部门高度重视食品安全工作，围绕贯彻实施《食品安全法》，切实加强综合协调、落实监管责任，突出重点环节、强化监督管理，在保障食品安全和人民群众的切身利益方面做了大量富有成效的工作，全市基本没有发生大的食品安全事故。

1.创新工作机制，强化协调配合。各级政府和食品药品及相关职能部门，始终把食品安全作为民生大事摆在重中之重的位置，通过机制创新，统筹协调，相互配合，形成了“各级政府统一领导、牵头单位综合协调、监管部门各司其职、社会公众积极参与”的食品安全监管格局。一是建立了食品安全监管协调机制。在市食品安全委员会设立8个监管专项工作组，明确各工作组分别承担相应的监管职责，协调内部的具体工作；由市食安办牵头，定期不定期召开会议，分析食品安全状况，研究部署监管工作，开展联合执法检查和重点任务督查，对监管职能交叉、职责不清的问题，采用“一事一议”的办法，及时协调解决，做到既各司其职，又协作配合，形成监管合力。二是建立了食品安全监管责任落实机制。按照“地方政府负总责、监管部门各负其责”的工作要求，市政府每年召开全市食品安全工作会议，与各辖市、区政府和市农委、商务、工商、质监、卫生和食品药品等部门签订食品安全目标责任书；各辖市、区与乡镇、街道、职能部门，乡镇、街道与村、社区也层层签订责任书，全面分解落实食品安全责任，并加强考核、督查，形成一级抓一级，层层抓落实的食品安全责任体系。三是建立了食品安全应急机制。制订印发了《常州市食品安全事故应急预案》，并纳入全市公共安全应急体系，编制了食品安全事故应急操作手册，构建统一畅通的信息报告平台，组织食品安全事故应急演练，提高处置突发事件能力。去年，我市有效应对处置了死猪肉、染色里脊肉等事件。四是建立了食品安全监督网络体系。建立了1200人的基层协管员、信息员队伍，实现从镇、街道到村、社区的全覆盖，起到协助执法、隐患排查、信息报告、宣传引导等作用。同时，通过施行投诉举报办法、设立投诉举报和查处重大案件奖励基金等，调动社会参与食品安全监督工作和部门查处案件的积极性，增强食品安全防范意识和能力。

2.认真履行职责，强化监督管理。市农委、商务、工商、质监、卫生和食品药品等部门，按照各司其职、各负其责的原则，根据监管工作的不同环节，采取分段监管为主、品种监管为辅的方式，强化监管措施落实。一是加强农产品种养殖环节的监管。市农委通过开展“三品一标”认证工作和农产品质量安全监督检测体系建设，加强对农业投入品的监管及农产品的质量安全检测、畜禽疫病的预防和控制，积极推进农业标准化生产进程和无公害、绿色、有机食品生产基地建设，现已建成一批农产品质量安全可追溯示范基地。金坛一号农场，推行有机生产种养殖标准，禁止使用化学合成的农药、化肥和饲料添加剂，应用土壤杀菌、秸杆还田、施用绿肥和有机肥等培肥改良土壤，建立了生态物质循环系统和农产品追溯体系（二维码），有效保证了农产品的质量安全。二是加强生猪屠宰环节的监管。市商务部门按照生猪肉品“确保质量安全、保障市场供应”的目标要求，积极推进“放心肉工程”，通过实施外埠猪肉备案、病害猪肉处理制度，规范生猪屠宰场管理，强化生猪、肉品检验检测，严把生猪源头关和肉品出场关，并于去年开始启动肉菜流通追溯体系建设。目前，一期信息查询系统已在凌家塘批发市场、新北三泉屠宰场、钟楼花园菜市场（查询蔬菜）和新北11家菜市场（查询肉品）等地投入运行。三是加强食品生产环节的监管。市质监部门严格实施准入前的考核和把关，强化企业负责人的食品安全知识和责任意识；全面实行企业分类、分级、分等管理，引导企业增强落实质量安全责任的自觉性，促进行业规范化建设；不断提高检验检测能力，加大食品质量安全系数，市质检所现已具有粮食加工品、肉制品、饮料等11类食品发证检验资质。四是加强食品流通环节的监管。市工商部门加大流通领域食品质量的监督抽查和节假日的专项执法检查，严格实行索票索证、购销台账登记和不合格食品退市制度，强化日常规范管理、市场巡查和质量监测，深入开展食品安全示范社区、示范街、示范店创建活动，构建信息监测网络，在全市建立了616个食品安全信息监测点，提升食品安全监管效率。五是加强餐饮服务环节的监管。市卫生部门深入推进长效管理，强化各项监督措施落实，加大学校、建筑工地等集体食堂的日常监管力度，全面实施覆盖全市所有餐饮单位的食品卫生监督量化分级管理，并组织开展“放心餐饮示范工程”，到2015年，全市创建1000家放心餐饮示范（店）单位，目前已建成650家。同时，切实做好重大活动和节日期间的食品卫生监督工作，积极提供有效服务和安全保障。

3.实施安全工程，强化专项整治。市政府连续5年将食品安全工程列为全市重点工程（工作），各相关职能部门同心协力，扎实推进。市食安办切实加强监测评估和风险预警，将省、市政府每年确定的评价性抽检任务下达到食品安全监管的相关部门，抽检范围涵盖食品种养殖和生产企业，以及农贸市场、餐饮单位、粮油企业等，抽检结果每两个月一次公布于常州晚报。2013年，全市共抽检2942批次，合格率为97.8%,超额完成市政府下达的2600批次抽检任务。同时，市食安办每年组织相关职能部门开展专项食品监督性抽检，针对性的采取食品安全监督措施。对发生在外地且群众比较关注的食品安全事件，市食安办未雨绸缪，积极应对，及时组织预防性抽检、调整监管重点，并发布相关信息，消除市民疑虑，平稳社会安定。根据不同时期、不同季节的实际情况，组织农委、商务、工商、质监、卫生和食品药品，包括公安、检察、法院等司法机关开展各类食品安全专项整治行动。去年，重点开展了为期3个月的肉和肉制品专项整治，集中检查畜禽养殖、屠宰和肉类流通、加工等企业，严厉查处和打击了私屠乱宰、无证经营肉和肉制品等违法行为，有效推进了“放心肉工程”的实施。各职能部门按照市食安委的统一部署和各自的职能，分别开展了保健食品“打四非”、“瘦肉精”、“农资打假”、“水产品质量安全”、“查假冒、保民生、树诚信”、保卫校园食品安全等专项整治行动，以及瓶装饮用水、肉制品、白酒、含乳制品、食品添加剂等13项专项执法检查，并取得了明显成效，对强化生产经营者的食品安全意识，规范食品生产经营行为，建立健全食品生产经营管理制度，确保人民群众放心消费发挥了重要作用。

二、我市食品安全监管工作面临的主要问题

我市的食品安全形势，虽然总体基本平稳，但安全隐患依然存在，有的还较严重，尤其是随着城市化进程的加快和生态环境的恶化，危及食品安全的因素和矛盾更加突出，监管工作面临的挑战也更加严峻：

1.体制不顺，职能交叉。目前，我市食品安全的监管体制是，市食安委总牵头，下设在食品药品监督管理局的食安办负责综合协调，从“农田到餐桌”的监管工作分别由农委、商务、工商、质监、卫生等部门负责。由于种种原因，2009年机构调整时，餐饮环节的食品卫生监管职能没有移交食品药品监督管理局，仍由卫生部门承担。由于这些部门的管理体制不一、隶属关系不同，加上法律对各个具体环节的划分不够清晰，一方面客观上造成了政出多门、职能交叉、重复管理，各职能部门站在各自的角度考虑利益和责任风险的现象（如豆芽菜到底是农委还是质监部门管，前店后坊式的食品加工和销售是质监还是工商部门管，等等）；另一方，因界定不清而造成了推诿扯皮、效率低下，管理脱节、监督空白的现象。同时，各辖市区食品药品监督管理机构的现行体制也不尽相同，金坛、溧阳、武进设有单独的食品药品监督管理局，新北区是市食品药品监督管理局的直属分局，天宁、钟楼、戚区则在卫生局增挂食品药品监督管理局牌子。因而，市及辖市、区两级食品药品监督管理部门，基本没有实质性的监管职能，仅以食安办的名义行使综合协调职能，不仅工作任务重、难度大，而且效率低、效果也不理想。

2.力量薄弱，矛盾突出。据统计，全市从事食品生产经营、餐饮的企业和个体户，共有10万多家，其中相当一部分是小作坊、小食杂店、小餐饮店，甚至是小摊贩，不仅面广量大，而且比较复杂，极不稳定，监管矛盾非常突出。而现有的监管力量，包括食品生产、流通、餐饮等环节的监管人员仅171人（其中专职人员只有92人），基层一线的监管力量更显薄弱。新北区卫生监督所全所共14人，专职从事餐饮监管的为6人，面对全区4400多家餐饮企业的监管任务，只能停留在表面的应付，根本谈不上长效管理。另外，分散在城郊结合部和农村地区无以计数的无证无照食品生产经营行为，更是难以监管。同时，专业技术人员的缺乏，检验检测的水平不高，也是监管力量薄弱的因素之一。

3.手段落后，风险增多。随着食品生产经营专业化分工越来越细，深加工的产业链越来越长，新技术、新工艺、新材料的应用越来越快，特别是制假掺假的隐蔽性和技术化水平越来越高，影响食品安全的因素更加复杂，风险明显增多。原有的突击式、运动式和“眼观、鼻闻、手摸”的传统监管方式、手段，早已无法适应。同样，现有的检测设备和能力也难以满足农产品、食品生产、流通中的质量安全检测要求，技术上更不具备对5大类重金属的常规检测能力。同时，检测成本高、送检数量少和日常抽检、突击抽检经费的不足，以及检测设备、技术和手段的不配套等，既造成监管技术上的脱节，又增加了潜在的安全隐患。

三、对进一步做好食品安全监管工作的几点建议

针对我市食品安全监管工作存在的问题，特别是将要实施的食品监管体制改革和职能调整，我委就进一步加强食品安全监管工作提出以下几点建议。

1.加快推进机构职能调整，构建统一权威高效的监管体系。食品安全是关乎人民群众身体健康和生命安全的重大民生问题。面对当前食品安全的严峻形势，各级政府必须通过改革促进监管工作的加强，积极推进监管机构的调整和职能整合。按照《国务院关于地方改革食品药品监督管理体制的指导意见》有关“将原食品安全办、原食品药品监管部门、工商行政管理部门、质量技术监督部门的食品安全监管和药品管理职能进行整合，组建食品药品监督管理机构，对食品药品实行统一集中监管同时承担本级政府食品安全委员会的具体工作”的要求，省级层面的机构改革已经完成，市、县（区）两级机构的改革，也将在省关于食品药品监督管理体制改革指导意见出台后全面展开。我市要紧紧把握这次机构调整的机遇，在认真贯彻国务院和省政府指导意见，深入搞好调查研究的基础上，结合常州具体实际，学习借鉴外地做法，积极探索，勇于创新，创造性的实施新一轮的机构改革，着力构建一个统一、权威、高效的食品监管体系。一要加强机构改革领导。市政府应成立食品安全监管体制改革领导小组，一方面研究制订改革的总体方案，明确目标、方法、步骤，特别是机构的设置、职能的调整、人员的划转和经费的保障；另一方面，统筹协调上下的衔接和财政、编办、人社等相关部门，积极配合支持食品监管体制改革，确保各项改革措施按时按规落实到位，全面加强食品监管体系的建设。二要加强监管资源整合。基于目前监管体制不顺、资源分散、各自为政的现状，一定要利用体制改革的机会在机构、职能、队伍、技术等资源的整合上花力气、下功夫。要整合相关部门的人员队伍和检验检测设施，集中专业人员和仪器设备，增强监管力量，减少和避免重复投资，提升检验检测的技术支撑能力。学习借鉴南京市的做法，整合工商、质监等部门监管资源，组建食品药品综合行政执法支队（增挂举报中心牌子）和监督检验院（所）两个全额拨款事业单位，分别专司行政执法和检验检测职能。要整合法律法规赋予相关部门的监管职能，在职能划转时对各部门的职责，按现行法律条款逐项界定，做到不重、不漏、不交叉，通过职能整合，明晰监管职责，理顺监管职能，实现全程无缝监管；要整合监管档案信息资料，工商、质监、卫生等部门要及时将各自掌握的食品监管档案信息资料进行整理，做好移交工作，确保信息资料的完整，实现信息共享，从而打通监管堵点，提升监管效能。三要加强监管网络建设。要通过这次机构、职能调整，理顺监管体系，健全基层监管机构，天宁、钟楼、戚区应单独设立食品药品监督管理局，新北食品药品监督管理机构应实行属地管理，各辖市区对照市机构设置组建相应的行政执法机构和设定内设机构。同时，要按照重心下移、关口前移原则，重点加强基层监管执法力量，各辖市区可借鉴南京江宁区的做法，整合药监和餐饮监管资源，成立食品药品监督所，并按区域统筹设置食品药品监管派出机构，在乡镇（街道）设立工作站，配备相应的专职监管人员和必要的技术装备，填补基层监管执法空白，形成食品药品监管横向到边、纵向到底的工作体系。

2.全面落实食品安全监管责任，进一步完善社会同管共治机制。食品安全监管工作，任何时候、任何阶段，都只会加强而不会削弱；无论是机构改革之前，还是改革之后，仍要依靠相关部门的协同配合，依靠全社会的关心支持。一要切实落实监管责任。体制改革、职能调整前，农委、商务、工商、质监、卫生等部门，要继续履行食品安全各个环节的监管责任，有序推进日常监管和专项整治，保持工作的连续性，并按市食安委的统一部署，加强协调配合，强化责任落实，坚决防止等待观望、拖延推诿现象，保证各项监管工作平稳过渡。机构改革到位后，食品药品监管部门要转变理念，创新方式，建立和完善食品安全监管制度，建立生产经营者主体责任制，强化监管执法检查，加强食品安全风险预警，严密防范区域性、系统性食品安全风险。农委要落实农产品质量安全监管责任，加强畜禽屠宰、生鲜乳收购等环节的质量安全和有关农业投入品的监督管理，强化源头治理。二要密切相关部门的协作联动。要按照无缝衔接的原则，在合理划分食品药品监管部门和农委的监管边界的基础上，建立农产品产地准出管理与市场准入管理的衔接机制。食品安全工作有关部门要各司其职，各负其责，积极做好相关工作，形成与监管部门密切协作的联动机制。三要建立健全监督管理的长效机制。要加强行政执法和刑事司法的衔接，严厉打击食品违法犯罪行为。要充分发挥市场机制、社会监督和行业自律作用，建立健全督促生产经营者履行主体责任的长效机制。各级政府食品安全委员会要切实履行监督、指导、协调职能，加强监督检查和考核评价，完善政府、企业、社会齐抓共管的综合监管措施。

3.切实加强检验检测体系建设，为食品安全监管提供技术支撑。食品安全检验检测体系是整个食品安全监管的技术支撑，对促进和保障食品安全具有重要的作用。要针对目前我市食品安全检验检测体系不健全，检测资源分散，且在硬件方面存在重复建设、重复投入的现象，结合体制改革、职能调整，根据食品安全监管的专业特点，进一步修订完善我市食品检验检测体系建设发展规划，加大各类资源整合力度，健全食品检验检测体系。要进一步加大财政投入，推进政府检验检测机构建设，通过建立全市综合性的食品药品检验检测中心，完善技术标准和检验检测手段，充实专业技术人员，增强综合检验检测能力，避免重复抽检，节约检测经费，提高检测效率，更好地为我市食品安全行政执法、监测评估、风险预警、信息发布等提供有效服务，提高监管工作的科学化水平。同时，要倡导和鼓励高校、科研院所及各类社会力量举办食品检验检测机构，督促、指导食品生产、流通企业加强检验检测机构建设，切实把好源头安全关。市政府及食品药品监管部门要制定相关政策、扶持办法和监管标准等配套制度，通过政策引导和政府购买服务等方式，促进第三方食品检验检测机构发展，逐步形成政府检验检测机构、社会服务性检验检测机构、企业内部检验检测机构三位一体的食品检验检测技术支撑体系。

4.不断强化监管能力建设，着力提升食品安全监管效能。各级政府要以体制改革和机构调整为契机，在明确监管部门职责、加强能力建设、充实监管力量、落实属地管理责任的同时，强化食品生产经营者的法律责任，夯实食品安全保障基础。一要加强监管队伍建设。要把主要力量放在基层一线执法监管上，重点加强区级食品监管部门执法队伍建设，吸纳更多的专业技术人员从事食品安全监管工作。要根据食品安全监管执法需要，加强监管执法人员培训，提高执法人员素质，规范执法行为，强化执法力度，提高监管水平。二要明晰层级职责重点。按市管决策和结果，区、镇（街道）管执行和过程的要求，科学划分市、区食品监管机构的职责，优化配置执法资源，形成食品监管机构层级清晰、分工明确、运转畅顺、联动有力的新格局。要组织协调监管力量，以农村地区、城郊结合部、餐饮消费密集区为重点区域，以规模小、条件差的小作坊、小食杂店、小餐饮店作为重点对象，以群众举报多、反响大的食品为重点品种，联合开展专项整治和执法检查，切实解决影响我市食品安全的食品生产经营主体小、乱、散和无证经营等违规违法问题。三要坚持管理建设同步推进。深化食品安全示范创建活动，加强农业标准化示范基地建设，进一步提高基地示范效果，以龙头企业和农民专业合作组织为主要实施载体，提高种养殖的组织化程度，促进农业生产规模化、标准化发展；加大食品安全示范镇（街道）、示范社区、示范街、示范店和“五小”行业卫生管理示范单位等创建工作力度，按照创建标准和要求，落实创建措施，提高创建质量，进一步扩大全市食品安全创建工作的覆盖面，对已创成的单位，按照巩固提高的要求，落实长效管理措施，完善长效管理制度，加强动态检查和考评，督促其自觉按照食品安全责任承诺开展生产经营活动。同时，要在整合相关部门信息资源的基础上，加快推进食品药品监管信息化体系建设，全面提高食品药品监管信息化工作水平。

 

                            2014年4月22日