常州市人大常委会执法检查组关于检查《中华人民共和国安全生产法》贯彻实施情况的报告
常州市人大常委会经济工委主任、执法检查组副组长 薛建刚
主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
根据市人大常委会年度工作安排，7月上旬，常委会组成执法检查组，就《中华人民共和国安全生产法》（以下简称安全生产法）在全市贯彻实施情况开展执法检查。检查组听取了市政府以及市经信委、公安局、建设局、交通局、质监局、安监局、旅游局等部门关于贯彻实施安全生产法情况的汇报，赴武进区、金坛区进行了检查，召开了企业负责人座谈会和企业工会负责人、职工座谈会，并深入部分企业进行了实地察访，通过多种形式全面了解安全生产依法治理工作情况、存在的问题以及下一步工作安排。本次执法检查采取市、辖市（区）联动的方式，市人大常委会委托溧阳市、新北区、天宁区、钟楼区人大常委会同步开展了执法检查。现将有关情况报告如下：
一、全市贯彻实施安全生产法的基本情况
自《安全生产法》颁布，特别是从去年12月1日新安全生产法开始实施以来，全市上下深入学习全面贯彻，高度重视安全生产工作，切实把安全生产作为重要的民生工程，科学把握安全生产规律，有效防范和遏制较大以上事故发生，着力构建安全生产长效管理机制，维护人民群众生命财产安全，连续9年实现了事故起数和死亡人数的“双下降”，总体保持了平稳趋好的态势，为全市经济社会发展创造了良好的安全环境。今年上半年，全市共发生各类生产经营性事故79起，同比下降30.7%；死亡42人，同比下降25%；直接经济损失1049.19万元，同比下降1.32%。全市安全生产主要工作和特点是：
（一）突出红线意识，健全安全生产责任体系。市委、市政府要求各地、各部门牢固树立“以人为本、生命至上”的理念，强化红线意识、底线思维和担当精神，真正将安全生产工作作为事关全局的一件大事抓紧抓好。一是理顺管理机制。市政府调整完善了市安委会组成人员，由市政府主要领导担任安委会主任，领导全市安全生产工作。各级政府及其相关部门按照“属地管理”原则，纵向由政府分级负责，横向由行业部门依法监管，安监部门履行综合监管职责，全市安全生产管理体系已初步理顺，基本形成了以法治为引领、覆盖较为全面、运转较为有序的管理机制。二是健全责任制度。市委、市政府先后出台了《常州市安全生产“党政同责、一岗双责”实施办法》、《常州市生产经营单位安全生产主体责任若干规定》、《常州市各级人民政府、有关部门和单位安全生产职责暂行规定》等政策文件，进一步完善了“管行业必须管安全，管业务必须管安全，管生产经营必须管安全”的机制，初步形成了“党政同责、一岗双责、齐抓共管”的安全监管格局。各辖市、区也都出台了具体实施办法。三是严格目标责任考核。市政府修订了《常州市安全生产长效管理考评办法》，全市各级政府和行业主管部门每年层层签订目标责任书，并于年底开展目标考核，通报考核结果。在全省清理规范创建达标活动中，我市将安全生产长效管理考核保留为10个市级考核项目之一。
（二）突出基层基础，提升安全生产监管水平。一是加强基层基础建设。我市连续六年开展安全生产长效管理日常巡查，督促乡镇（街道、开发区）健全安全生产责任体系；召开全市安全生产基层基础建设推进会，对加强乡镇（街道、开发区）的安监机构、队伍、装备和能力素质等提出明确要求；武进、新北、天宁、钟楼等执法大队先后升格为副科级单位，基层安全人员数量有了明显增加。二是提升从业人员水平。投入4000万元，建成在全省硬件一流的安全生产宣教中心和警示教育馆；今年起将安全生产监察执法综合竞赛列入全市劳动竞赛项目，全面开展安全生产、职业健康监察执法“大比武”活动，提升监察执法人员业务素质；积极实施农民工安全生产培训“万人行动”和“春风行动”，开展企业主要负责人、安全生产管理人员和特种作业人员等三项岗位人员培训5万人次。三是健全安全监管制度。出台安全生产事故隐患举报奖励制度、安全生产中介服务机构管理实施办法、安全生产“四不两直”（不发通知、不打招呼、不听汇报、不陪同接待、直奔基层、直插现场）暗查暗访工作制度、专家组工作制度、安全生产培训考核制度等，进一步提升全市安全生产依法监管水平。四是加强应急能力建设。分层分级建立事故应急预案，每年开展预案实践演练；组织开展应急资源普查工作，整合各类社会应急资源，建立信息库，以便突发事件发生后调配使用；依托大型化工、非煤矿山、交通运输、建筑等企业，组建市级兼职安全生产应急救援队伍；市质监局和消防支队联合共建电梯应急救援公共平台，成为全省安全生产管理品牌项目受到普遍关注。
（三）突出企业主体，严格落实安全生产责任。新《安全生产法》加强了企业主体安全责任，各级政府和广大企业已初步形成了共识。一是督促企业加强安全生产管理。各级政府和行业主管部门组织动员全市企业以安全规章制度建设、设施设备安全达标、从业人员教育培训、隐患排查治理、应急管理等为重点，加大投入，着力改善安全生产条件，建立“横向到边、纵向到底”的安全生产责任体系，把安全责任逐级分解到车间主任、班组长，落实到每个环节、每个岗位和每个员工身上。全市大中型企业基本都设立了安全生产专职管理部门和安全管理岗位，普遍开展安全隐患集中排查和日常检查，并基本做到及时整改，大部分企业制定了应急管理规定和应急预案，企业工会在督促企业加强安全管理和劳动保护上都起到了积极作用。二是加强重点监管。有关部门对重点行业、重点领域和重点企业加强了监管，特别是对非煤矿山、危险化学品、油气管道、建筑施工、交通运输、冶金和粉尘企业等行业领域重点监管，定期对重大危险源和职业危害因素进行监测评估，完善监控措施，做好事故防范，从源头上防止事故发生。三是推进标准化建设。切实把企业安全生产标准化建设作为落实企业主体责任的重要抓手，每季度召开工作例会，通报进展情况，梳理存在问题，研究解决方案。目前全市基本完成非煤矿山、烟花爆竹、危险化学品企业标准化创建工作，5500多家冶金等工贸企业完成标准化创建。武进区已在5月份启动小微企业标准化创建工作。
（四）突出依法治安，规范安全生产法治秩序。一是加强普法宣传。全市各级各部门通过新闻发布、政风热线、在线访谈、网站宣传等形式，广泛开展安全生产法制教育。每年“安全生产月”第一天，市政府主要领导在《常州日报》发表署名文章，宣传安全生产法律法规；市安监局购买新《安全生产法》单行本4万册，印制国家安监总局《公开信》7万余张，向全社会免费发放；有关部门和辖市（区）也纷纷通过举办专题讲座、安全知识竞赛等形式宣传新《安全生产法》，形成了浓厚的学法、用法、守法的法治氛围。二是深入推进专项整治。全市连续开展安全生产“打非治违”专项行动，全力整治事故多发行业领域的非法违法和违章违规生产经营建设行为，保持从严治安的高压态势。去年下半年部署开展“六打六治”专项行动，参加执法检查人员累计达9000多人次，检查企事业单位和场所7000多家，对重大非法违法行为立案71件，责令停产整顿62件，关闭非法企业1家，对6人追究刑事责任。三是严肃事故查处。建立重大事故隐患挂牌督办机制，严肃事故查处和责任追究。市安委会出台了《常州市一般事故挂牌督办办法》，每年选择一批重大事故隐患进行挂牌督办；出台了事故防范和整改落实专项意见，以此进一步规范事故查处，严格措施落实，严肃责任追究。2014年，全市共有93人因生产安全事故被追究责任，其中10人被追究刑事责任。
二、全市安全生产工作面临的矛盾和问题
尽管全市上下在贯彻实施《安全生产法》方面做了大量的工作，也取得了较大的成效，但是每年安全事故伤亡人数的绝对量仍然很大，影响和制约安全生产的因素仍然较多，一些源头性、基础性问题仍未根本解决，而且安全生产具有长期性、复杂性和反复性，不久前我市发生了2起化工厂起火爆炸事故，所幸没有造成人员伤亡和大的环境污染，因此全市安全生产的形势依然严峻，对此必须有清醒的认识。
（一）安全发展理念没有完全树立。一些地方领导干部对安全生产工作的重要性认识不足，存在重发展轻安全的思想，没有能够正确处理好经济发展和安全生产的关系。主要表现为：由于担心影响本地经济发展，对安全生产非法违法行为打击力度不够，对不符合安全生产条件的企业心慈手软，安全生产工作失之于宽、失之于软；在招商引资过程中放低安全准入门槛；在城乡规划、设计、建设过程中忽视安全，安全隐患较大；部分地区经济结构不尽合理，高危行业比重过大、安全水平偏低。检查中基层安监部门反映，新《安全生产法》加重了对安全生产违法行为的处罚力度，但在实际执行中难度很大，难以执行到位。
（二）企业主体责任落实亟需加强。一是部分企业安全意识淡薄。执法检查中大家反映，对安全工作，政府比企业着急，政府做的工作比企业多，企业并没有完全“动”起来。相对而言，大中型企业比较重视安全生产，而一些小微企业仍然是重生产、轻安全，麻痹侥幸心理突出，存在盲区和死角。二是安全生产投入不足。有的企业在规划建设阶段对安全生产的投入就先天不足，有些企业在安全管理机构设置、安全生产技术改进、设备更新换代等必要投入方面欠账较多，特别是一些小微企业，大多由家庭作坊发展而来，生产经营条件较差，安全隐患突出。三是企业安全培训不到位。一些企业员工流动性很强，技能素质偏低，缺乏相应的安全知识和岗位操作技能，加上企业安全生产“三级教育”等培训制度落实不到位，导致违章指挥、违章操作等现象突出。企业工会负责人座谈会上大家反映，企业生产安全事故大部分都是员工违规违章操作所致。
（三）监管执法工作面临现实难题。一是政府责任边界不够清晰。近年来，由于安全生产形势严峻，政府加大了监管力度，并实行严格的责任追究，这是一个很大的变化，但发生安全事故后，对于哪些是政府的责任，哪些是企业的责任，还缺乏清晰的界定。执法检查中，基层普遍反映，目前安全监管人员工作尽职履责无标准，导致一旦发生事故就面临被追责的风险，因此领导干部不愿意分管安全工作，基层安监人员不愿意从事安全监管工作，安监队伍不稳定的现象较为普遍。二是部门监管职责划分不够明确。新《安全生产法》首次从法律层面对相关部门的职责作了规定，但实际工作中安监部门和行业主管部门之间，各行业主管部门之间的职责仍然存在缺位、交叉和含混不清的问题，容易产生相互扯皮推诿的现象，而且一些行业因政府机构改革失去了行业主管，造成监管的缺位。特别是安监部门成了事实上的“运动员”和“裁判员”，权力与责任并不完全匹配。三是基层监管力量不足。虽然乡镇（街道、开发区）安监人员数量近年来有所增加，但仍然人数偏少，难以适应面广量大的监管任务。这次在金坛区执法检查发现，上半年8起建筑事故，只有2个受监。目前全市各镇（街道）、开发区安监部门都挂牌或设在当地经信部门，没有独立的安监机构，缺少专职或专业人员，难以发挥应有的作用。
三、对进一步做好我市安全生产工作的几点建议
安全生产只有起点，没有终点，实现安全生产长治久安依然任重道远。全市要以贯彻实施新《安全生产法》为主线，继续保持严格监管的高压态势，更好地落实企业的安全生产主体责任，加强安全生产的基层基础建设，逐步建立安全生产长效机制，努力营造良好安全生产环境，确保全市安全生产形势持续稳定好转。
（一）认清形势，不断提高对安全生产工作的认识。一是要深刻认识安全生产工作的重要性。党的十八大和十八届三中、四中全会把安全生产作为全面深化改革、实施依法治国的重要内容，习总书记多次强调“发展决不能以牺牲人的生命为代价，这必须作为一条不可逾越的红线。”体现了党中央对安全生产工作思路的进一步深化，也是安全生产监管工作的根本遵循，全市上下必须从讲政治、促发展、保稳定的大局出发，认清形势，牢固树立“责任重于泰山”的观念，坚决克服松懈和麻痹情绪，以更严更细更高的标准切实抓好安全生产。二是要充分认识安全生产工作的艰巨性。我市是以制造业为主的工业化城市，各类企业面广量大，九成是小微企业，安全隐患很多，要清晰认识安全生产具有长期性、复杂性和反复性特征，牢固树立以人为本、安全发展的理念，以对人民高度负责的态度抓好安全生产。三是要切实认识安全生产工作的紧迫性。我市经济正处于爬坡过坎的关键时期，改革发展、转型升级任务艰巨繁重，面对经济下行压力，更要强化红线意识和底线思维，妥善处理好安全与生产、安全与效益、安全与稳定的关系，为全市经济社会持续健康发展提供有力的安全保障。
（二）厘清责任，建立健全安全生产工作的责任体系。一是强化各级政府的安全生产职责。要科学界定各级政府安全生产责任，落实安全生产“党政同责，一岗双责”制度，在监管职责、目标管理、责任追究等方面形成较为完备的制度架构；加快实现“五级五覆盖”，要重点研究安全生产责任体系向基层延伸落实的工作机制和保障手段；加大安全生产责任目标的考核力度，严格实行“一票否决”制度。二是理顺部门安全生产职责。认真梳理有关职能部门的安全生产监管范围，清晰界定综合监管和行业管理之间的工作分工，有效解决职能交叉和监管缺失的问题，健全各监管部门的联动机制，建立有效的跨部门联席会议制度和联合执法制度，强化地方属地监管责任，切实形成工作合力。三是明确监管人员工作责任。要解决安全监管人员工作尽职履责无标准的问题，增加“尽职免责”条款，保护和稳定安监工作队伍。四是强化企业安全生产主体责任。推动企业严格落实法定职责和义务，加大安全生产投入，明确负责安全生产的机构和人员，建立健全内部责任体系，强化员工安全生产培训，加强企业安全文化建设；建立企业安全生产诚信承诺制度、安全生产不良信用制度和“黑名单”制度等制度体系，对失信企业在项目审批、融资、用地等方面约束惩戒；提高企业安全生产违法成本，倒逼企业提高安全生产管理水平，推动企业从“要我安全”向“我要安全”转变。
（三）严格监管，努力遏制安全生产事故的发生。一是加强对重点行业领域的监管。坚持突出重点，进一步加强对非煤矿山、危险化学品、油气管道、建筑施工、交通运输、冶金及粉尘等重点行业的专项整治，加强对人员密集场所的安全管理，杜绝重特大事故发生。二是加强源头管控。完善安全生产隐患排查治理体系，提高企业安全隐患自查自报质量；根据国家和省制定的危及安全生产的工艺、设备淘汰目录，坚决淘汰一批条件恶劣、风险突出的落后产能，从源头上减少安全隐患；推进安全生产标准化建设，为企业安全提供标准规范，为政府监管提供可靠依据。三是加大执法力度。依法确立安监部门的执法地位，强化部门协作，依法严厉打击非法违法行为，注重边缘领域和交叉环节的执法，建立安全生产打非治违长效机制，确保惩处无死角、整治无盲区、打击见成效；加强安全生产中介机构管理，动员全社会公众和企业员工积极举报企业重大安全隐患和事故瞒报等行为，一经查实严肃处理。四是强化安监队伍能力建设。要按照专业化、规范化、标准化的要求，重点加强乡镇（街道）、开发区等安监队伍能力建设，依照法定要求落实执法人员，配齐必要装备，加强执法力量。
（四）加强宣教，大力营造浓厚的依法治安氛围。一是继续加大宣传教育力度。要牢固树立“抓宣教也是抓落实”、“抓宣教也是抓治本”的理念，充分利用电视、网络、报纸、广播等途径，采取讲座、研讨、集中培训等方式，组织“安全生产月”、安全知识竞赛等活动，大力开展安全文化建设，普及安全法律法规和安全知识，进一步提高全社会的安全意识和自我防护能力，在全社会营造依法治安的浓厚氛围。二是打造安全生产的良好环境。有关职能部门要提高运用法治思维和法治方式做好安全生产工作的能力，坚持依法行政，敢于动真碰硬，杜绝懒政怠政；要本着求真务实的精神，不断完善安全生产问责机制，妥善处理好尽职和追责的关系，对有关职能部门及其工作人员既要层层传递工作压力，又要激发其积极性、主动性和创造性；要扩大宣传阵地，发挥新闻媒体、群团组织的作用，探索加强舆论监督的有效途径，加大对安全守法企业的宣传力度，加大对无视国家法律、无视部门监管、无视工人生命的急功近利企业的曝光和查处力度，进一步营造全社会关心安全生产的氛围。
以上报告，请予审议。
2015年8月28日
