关于我市生态红线区域保护执法检查情况的报告

常州市人大常委会执法检查组副组长

常州市人大常委会环资城建工委主任

朱维平

 

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

生态红线是保证生态安全的底线，对推进生态文明建设和经济社会的可持续发展具有十分重要的战略意义。今年1月1日实施的新《环保法》明确规定“国家在重点生态功能区、生态环境敏感区和脆弱区等区域划定生态保护红线，实行严格保护”。为进一步推动新《环保法》在我市的贯彻实施，督促政府着力加强对生态红线区域的保护，理顺保护与发展的关系，确保生态体系的和谐平衡和生态环境质量的逐步提高，市人大常委会成立了由贾宝中副主任担任组长的执法检查组，对我市生态红线区域保护工作开展了专项执法检查。检查重点内容包括：全市生态红线区域的划定和保护规划的编制情况；保护机构、保护方案、保护制度的建立以及人员、设施和经费的落实情况；生态保护项目的建设情况；生态资源的调查和动态监测情况；生态补偿资金的建立、管理和使用情况；相关法规、制度的宣传以及对违法违规行为的处置整治情况等。

9月22日-23日，检查组一行先后赴金坛、溧阳、武进和新北区，实地检查了坚峰砖瓦厂遗址复垦工程、水母山省级地质遗迹保护区、滆湖备用水源地保护工程、宋剑湖湿地整治工程、长江魏村饮用水源地保护工程、小黄山生态公益林等生态红线区域保护工作的实施情况，听取了各辖市区政府的工作汇报。9月24日上午，检查组在市行政中心迎桂厅听取了张耀钢副市长代表市政府所作的我市生态红线区域保护工作情况汇报，市环保、财政、国土、水利、农委、规划等部门分别就各自的保护职能进行了汇报。下面，我代表执法检查组对此次执法检查情况报告如下：

一、我市生态红线区域的基本情况

按照省政府2013年8月印发的《江苏省生态红线区域保护规划》，我市共有生态红线区域13个类型33片，包括自然保护区1片、风景名胜区1片、地质遗迹保护区1片、森林公园4片、湿地公园1片、饮用水源保护区5片、洪水调蓄区2片、重要水源涵养区4片、重要渔业水域2片、重要湿地4片、清水通道维护区2片、生态公益林4片、太湖重要保护区2片，总面积905.71km²，占全市国土总面积的20.65%，其中，一级管控区68.88km²，二级管控区836.83km²。在行政区划调整后，原先分属武进和新北管控的新孟河清水通道维护区合并由新北区管控，我市生态红线区域合并为32片，在各辖市区的分布为：溧阳市10片，面积405.1km²；金坛区8片，面积201.17km²；武进区8片，面积235.53km²；新北区6片，面积63.91km²。

二、生态红线区域保护工作进展情况和取得的成效

生态红线区域划定后，我市各级政府严格按照分级保护的要求，编制保护规划、推进保护项目、落实保护责任、加强保护监管，各项工作有序开展并取得了较为明显的成效。

（一）全面开展保护规划和保护方案编制。规划是保护的前提和依据，在市环保局的组织和指导下，各辖市区先后完成了辖区内省级生态红线区域的保护规划。今年，又按照省政府的要求，对现有生态红线区域本着“应保尽保、功能稳定、占补平衡”的原则，编制和上报了优化调整方案。同时，我市也正着手编制常州市生态红线区域保护规划，划定市级生态红线，从而使我市的生态红线区域形成层级分明、梯度有序的保护格局。在做好规划的基础上，对全市32片红线区制定并组织实施“一区一策”的保护与提升方案，对保护区开展生态修复，改善生态品质。组织开展生态资源和生物多样性调查，完成编制《常州市生物多样性实施方案（2014-2015）》并付诸实施。先后完成了溧阳沙河、大溪水库水源涵养区，金坛四棚洼生态公益林，新北区小黄山生态公益林等生态红线区域的生态资源调查，生态资源和生物多样性调查成果为科学编制保护提升方案提供了理论依据和技术支撑。

（二）逐步加强组织机构和保护制度建设。建立了生态红线保护的管护问责、生态准入、生态监察、生态补偿、生态考核、生态资金保障等“六项制度”，明确管理单位、落实管护责任、严控资源占用、规范资金使用。开展生态补偿机制研究，拟定了《常州市生态补偿转移支付资金管理办法》，2013、2014两年我市共获得省级生态补偿转移支付资金8643万元，全部用于生态红线区域内的环境保护、生态修复和生态补偿，提高了各地保护红线区域的能力和积极性。成立了由市生态办牵头，各辖市、区和市各部门参加的联席会议，会议每半年召开一次，按照工作职能和管理权限，以条块结合的方式，将各生态红线区域的保护和建设职能分解落实，合力推进生态红线区管护工作。按照生态红线区域保护属地管理原则，各辖市区成立了由主要领导亲自挂帅的生态红线区域保护工作领导小组，建立了区、镇、村三级保护网络，制定了工作职责、考核办法、评估细则等一系列制度文件。

（三）着力落实生态红线区域各项保护措施。一是设置保护标识标牌。对生态红线区域开展现场勘查、界限划定，完成所有32片区域143块解说牌、警示牌和指示牌的设立。二是加快项目推进。按照“工作项目化、项目目标化、目标责任化”的要求，推进重点项目，实施了茅东山地水源涵养区生态保护与提升工程、长荡湖湿地保护和恢复三期工程、天目湖国家湿地公园建设工程、滆湖备用水源地建设工程、新龙生态公益林建设工程等一大批保护项目，有效提升了红线区的生态质量和全市生态环境的承载能力。三是开展专项整治。清除红线区内及周边影响区域不符合保护要求的项目及污染源，溧阳市重点实施湿地保护与恢复，累计恢复湿地面积873.3公顷，并成为唯一拥有两个国家级湿地公园的县级市；金坛区关闭红线区内23家砖瓦企业，复垦土地近5000亩，在长荡湖周边村庄推进农村分散式污水处理工程；武进区拆除滆湖备用水源地内1428亩围网养殖设施，关闭红线区内所有39家化工企业；新北区对红线区内及周边多家企业实施关停并转，取缔长江魏村饮用水源保护区内多处违章设施。

（四）努力营造生态红线区域保护的社会态势。充分利用媒体和网络等宣传载体，积极开展生态红线区域保护制度的宣传教育和知识普及。在“世界环境日”、“世界湿地日”、“国际生物多样性日”等纪念日，组织开展各种形式的生态红线区体验活动，增进市民对生态红线区的了解。加大生态监察和环境执法力度，每季度组织对32片生态红线区域开展生态监察一次，加强日常生态监测和环境巡查，严肃查处环境违法行为。在溧阳市成立了全市基层法院中首个环境资源审判庭，实现了环境司法专门化；新北区采用无人机拍摄等技术手段，查处了影响红线区安全的违法企业10多家，通过震慑作用有效遏制了各类环境违法行为，提高了全社会生态红线区域保护的自觉性。

三、存在问题

（一）生态红线区域保护体制机制还不够健全。生态红线区域保护是一个全新的课题，缺乏成熟的管理经验，而且，生态红线区域保护是系统性很强的一项工作，虽然我们已经建立了保护机构，也明确了各级政府和相关部门的职责，但由于体制机制的不健全，导致在管理中不能有效联动，在一些具体的管理细节上还存在盲区。例如，在这次执法检查中，检查组发现，长江魏村饮用水源地保护区上游附近的黄砂非法过驳交易市场仍未取缔，甚至较前两年还有蔓延扩张的趋势，对我市饮用水造成严重安全隐患，原因就在于其管理职能分散在海事、交通、公安等部门，没有牵头部门，形不成联动效应。此外，部分辖市区反映城乡规划统筹中没有明确把生态红线保护规划纳入其中，相关规划与生态红线保护规划还存在不相协调的现象；森林公园同属农林部门和属地镇（区）管理，但管理边界交错，存在管理不畅等问题。

（二）生态红线区域保护资金的有效投入尚显不足。生态红线保护资金目前主要依赖于省级生态补偿转移支付资金，全市尚未配套生态红线区域保护的有关政策和资金。加之各级政府目前债务负担沉重，生态红线区域保护所带来的生态效益又具有长期性和隐蔽性，使得各级政府在资金安排上对生态红线保护项目缺乏积极性和主动性，保护资金的有效投入还存在不足，在一定程度上制约了保护项目的顺利实施。

（三）生态红线区域保护的社会氛围还不够浓厚。目前，生态红线区域保护还没有形成系统和完备的法律、法规、政策体系，进行广泛而深入的宣传发动缺乏丰富的内容和手段，与耕地保护红线相比，生态保护红线的社会认知度还不足。同时，法律体系的不健全也造成了在生态红线区域保护管理和执法监管上缺乏必要的法律依据和行政支撑，生态监察、监测等有关制度的推行仍面临诸多困难。此外，在生态补偿上也存在补偿标准和对象难以量化、补偿方式单一、补偿范围有限等问题，生态红线区域保护在全社会还未能形成人人关注、人人参与的浓厚氛围。

四、对加强我市生态红线区域保护的有关建议

生态红线区域保护功在当代，利在千秋，我市的生态红线区域保护工作虽然取得了一定的成绩，但应该清醒看到，我市的保护工作尚处于起步阶段，还有许多问题亟待解决。让生态红线区域保护走上制度化、规范化、常态化之路，应该成为我市保护工作的追求目标。结合此次检查，检查组提出如下建议：

（一）要进一步严格生态红线保护责任。各级政府和相关部门要牢固树立红线意识，主动有为，积极探索有利于加强生态红线区域保护的体制机制，切实把保护责任落到实处。要落实属地责任和行政职能，建立各级政府层层负责、一把手负总责的责任体制，各相关部门各负其职、齐抓共管、条块结合的保护机制，配套建立相应的责任追究制度和奖惩措施。要进一步发挥好联席会议的作用，协调工作进度，研究解决在保护过程中遇到的重点、难点问题。对于此次检查中发现的长江魏村饮用水源地仍然存在较为严重环境安全隐患的问题，市政府要引起高度重视，建议成立由主要领导亲自挂帅的专项整治领导小组，组织海事、交通、公安等部门联合执法，同时，积极争取省政府支持，联合镇江、泰州等市力量，合力推动问题解决。要建立健全生态红线区域保护机构，配备人员，完善保护设施和资金配套政策，设立生态红线区域保护专项资金并纳入财政预算，确保红线保护专人负责、专款专用。要优化考核机制，在对辖市区政府的年度考核中，建议把环保问题“一票否决”制的定性考核改变为定量考核，细化、量化生态文明建设考核指标，并适当增加其在考核中所占权重，更有效地发挥考核在推动落实工作中的促进作用。

（二）要进一步加快构建生态红线区域保障体系。生态红线区域保护是一项系统工程，要加快建立一整套包括规划、制度、技术等在内的保障体系。要严格执行生态红线区域保护规划，确立生态红线区域保护规划的基础性、强制性、约束性地位，把保护放在优先位置，其他各类规划必须服从于生态红线保护规划的要求。要抓住“十三五”规划和行政区划调整的契机，在省级生态红线区域优化调整的基础上加快编制市级生态红线保护规划，市级生态红线保护规划要充分考虑地区间的均衡分布，形成遍布全市的生态网络。要切实发挥制度的保障作用，进一步完善各类保护制度，增强其科学性和可操作性。要进一步做好红线区域生态资源、生物多样性调查，生态基础研究和动态监测等工作，为制订保护方案提供科学依据。要完备生态补偿和转移支付机制，让保护地、保护者充分受益，对生态资源占用实行严格的“占一补一”制度，通过市场调节作用提高全社会生态红线区域保护的积极性和主动性。

（三）要进一步全面落实生态红线保护措施。对全市生态红线区域按照一、二级管控区要求实行严格管控，不同类型级别的红线区域制定有针对性的保护与管控措施。一级管控区内严禁一切形式的开发建设活动，二级管控区在不损害主导生态功能的前提下，处理好保护与利用的关系，研究合理利用方案，实现生态效益与经济效益双赢，将获得的经济效益用于生态保护，实现良性发展。要严格按照保护方案和建设标准实施保护与提升工程，根据总体目标要求逐年分解年度任务计划和资金使用计划，明确责任主体和进度要求，细化工作要求和保障措施，确保资金到位和工程质量。要加大对保护区内不符合保护要求项目的专项整治力度，明确时限要求，及时关闭、拆除原有违法违规项目，同步做好该区域的生态修复工作，确保红线区域的生态质量逐年稳步提高。

（四）要进一步加强生态红线区域保护的监督检查。加强人大监督。通过讨论决定重大事项、听取和审议专项工作报告、开展执法检查、组织人大代表视察调研等多种形式，加强对生态红线区域保护工作的检查和监督。下一步，市人大也将积极推进生态红线区域保护的立法进程，把生态红线的刚性约束和生态红线区域保护的制度上升到法律层面，成为全社会共同遵守的基本准则。加强政府监管。各级政府和相关部门要加大对红线区域的环境监察和执法力度，依法坚决查处逾越生态红线和破坏生态环境的违法行为，真正做到“不越雷池一步”。加强社会监督。进一步在全社会广泛宣传生态红线区域保护的法律法规和知识，尤其是要通过一系列的政策、措施，鼓励、引导民间资金和社会力量参与红线保护，在全社会形成知晓红线存在、监督红线执行、保障红线功能的良好氛围。

以上报告，请予审议。

   

                                                                                                                                                                                                              2015年10月26日