全国人大常委会法制工作委员会主任 李适时

努力完成“十三五”时期法治建设的主要任务

“十三五”规划提出，为完成“十三五”时期法治建设的目标任务，必须坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。这就要求在法治建设中做到统筹兼顾、把握重点、整体谋划，从全面推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法四个方面努力，加快建设法治经济和法治社会，把经济社会发展纳入法治轨道。

（一）进一步加强和改进立法工作，加快形成完备的法律规范体系

习近平总书记指出，“我们要以宪法为最高法律规范，继续完善以宪法为统帅的中国特色社会主义法律体系，把国家各项事业和各项工作纳入法制轨道。”法律是治国之重器，良法是善治之前提。建设中国特色社会主义法治体系，必须坚持立法先行，发挥立法的引领和推动作用，抓住提高立法质量这个关键。“十三五”规划提出全面建设法治中国，首先要完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系。

一是，加快重点领域立法。“十三五”规划明确要求，加快重点领域立法，坚持立改废释并举，完善社会主义市场经济和社会治理法律制度，加快形成完备的法律规范体系。落实这一要求，必须保障党关于深化改革的重大任务举措能够从制度体制层面得到落实，其中许多涉及法律法规的制定和修改。近年来，全国人大常委会积极落实党的十八届三中、四中、五中全会明确提出的立法项目，确保中央重大决策部署得到贯彻落实，修改制定了一大批重要法律，及时破解改革发展的关键性难题，不断把改革开放引向深入。比如，修改了预算法、商业银行法、立法法、环境保护法、文物保护法、人口与计划生育法、大气污染防治法、食品安全法、行政诉讼法等重要法律，出台了国家勋章和国家荣誉称号法、反家庭暴力法、深海海底区域资源勘探开发法、国家安全法、反间谍法、反恐怖主义法、刑法修正案（九）等。下一步，要牢固树立创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，聚焦“十三五”目标任务、国家经济社会发展重大问题、人民群众关注的难点问题，继续深入贯彻落实中央决策部署，及时将党的主张通过法定程序成为国家意志，加快构建系统完备、科学规范、运行有效的法律规范体系，为协调推进“四个全面”战略布局提供有力制度支撑。

要推动创新发展，构建发展新体制。按照使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用的要求，加快形成有利于创新发展的市场环境、产权制度、投融资体制、分配制度等体制机制，提高经济社会发展和市场经济运行的法治化水平。比如，全国人大常委会按照党中央要求，积极推动民法典编纂工作，组建民法典编纂工作协调小组和工作专班，形成了先制定民法总则，再对民事法律进行整合的“两步走”工作思路，目前已形成民法总则草案初稿，正在广泛征求意见、修改完善，适时提请审议。下一步还将制定一系列单行税法、资产评估法、期货法、电子商务法等，修改证券法、中小企业促进法、农村土地承包法、税收征收管理法、铁路法、专利法、反不正当竞争法等。

要推动协调发展，为促进城乡区域协调发展，促进新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展，推动国家硬实力和软实力同步提升提供法治保障。比如，要抓紧制定公共文化服务保障法，促进基本公共文化服务标准化、均等化，切实保障人民的基本文化权益；加快网络安全法立法进程，完善网络信息服务、网络安全保护、网络社会管理等制度，依法规范网络行为。还要抓紧制定发展规划法、文化产业促进法、电影产业保护法、粮食法、国防交通法等，修改农民专业合作社法、测绘法以及有关国家机构组织法等。

要推动绿色发展，加快建立有效约束开发行为和推动循环低碳发展的生态文明法律制度，推动形成人与自然和谐发展的现代化建设新格局。要适时制定资源税法、海洋基本法、能源法、土壤污染防治法，修改森林法、草原法、矿产资源法、水污染防治法、循环经济促进法、野生动物保护法等。

要推动开放发展，健全有利于合作共赢并同国际贸易投资规则相适应的涉外法律法规制度，完善法治化、国际化、便利化的营商环境，发展更高层次的开放型经济，提高我国在全球经济治理中的制度性话语权。要加快制定关税法、国际刑事司法协助法，修改中外合资经营企业法、中外合作经营企业法和外资企业法等。

要推动共享发展，加强保障和改善民生、推进社会治理体制创新方面的立法。民生领域立法是全国人大常委会关注的立法重点。比如，今年3月，十二届全国人大四次会议审议通过慈善法，为推动慈善事业发展、实现共享发展成果提供了法律规范。今后要进一步加大立法力度，适时完善教育、就业、收入分配、社会保障、医疗卫生、扶贫、社会救助和妇女儿童、老年人、残疾人合法权益保护等方面的法律制度。加强社会组织立法，规范和引导各类社会组织健康发展；研究制定社区矫正法、基本医疗卫生法、中医药法，修改民办教育促进法、红十字会法、矿山安全法、药品管理法等。

二是，完善立法工作机制。“十三五”规划明确提出，要健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制，加强人大对立法工作的组织协调，健全立法起草、论证、协调、审议机制，健全立法机关主导、社会各方有序参与立法的途径和方式。全国人大常委会按照中央要求，在总结实践经验的基础上，适应新的形势和要求，于2015年修改了立法法，进一步健全中国特色的立法体制、明确立法权限、完善立法程序、规范立法活动。近年来全国人大常委会还积极完善立法工作机制。比如，建立对法律案进行通过前评估制度，对法律案的出台时机、草案中主要制度规范的可行性、法律实施的社会效果和可能出现的问题等进行评估，确保法律通过后能解决实际问题。又如，进一步完善法律草案向社会公开征求意见制度，制定《向社会公布法律草案征求意见工作规范》，明确法律草案都应当及时向社会公布。2015年，共有20多部法律草案通过中国人大网先后向社会公布，社会公众参与人数达10万余人，征集意见达19万多条。今后，立法工作要更加自觉地遵循经济规律、自然规律、社会发展规律和立法活动规律，科学合理地规范公民、法人和其他组织的权利与义务，科学合理地规范国家机关的权力与责任，使每一项立法都符合宪法精神、反映人民意志、得到人民拥护。

要坚持依法立法，严格依照法定权限和程序进行，正确行使立法权。比如，税收法定原则是宪法的明确要求。修改后的立法法第八条明确规定“税种的设立、税率的确定和税收征收管理等税收基本制度”只能制定法律。要加快推进财税立法进程，尽早实现税收由法律来确定和规范的目标。要坚持科学立法。毛泽东同志在1954年主持起草新中国第一部宪法时就讲过：“搞宪法是搞科学。”这就是说，立法要体现科学性要求，要从我国国情和实际出发，准确认识和把握事物的本质和规律。2015年，全国人大常委会法工委积极落实十八届四中全会要求，将湖北省襄阳市、江西省景德镇市、甘肃省定西市临洮县、上海市长宁区虹桥街道等4个地方，确立为基层立法联系点。下一步，要充分发挥这些基层立法联系点的作用，努力将之建成为国家立法“接地气”的直通车、重点立法“解剖麻雀”的典型样本、立法干部培养锻炼的重要基地。工作中要坚持立改废释并举，统筹法律的制定、修改、解释、废止等工作，做到多种方式衔接协调，保证法律体系内部的科学和谐统一。深入推进立法精细化，科学设定法律规范，精准地设计制度，努力做到法律条文能具体的尽量具体、能明确的尽量明确，确保立出来的法站得住、行得通、真管用。要坚持民主立法。坚持人民主体地位，贯彻群众路线，充分发扬民主，保证人民通过多种途径有序参与立法，使立法更好地体现民情、汇聚民意、集中民智，使各方面的意见得到充分表达，调动一切积极因素，广泛凝聚社会共识。还要进一步健全公众意见采纳情况反馈机制，积极回应社会关切。

三是，切实维护国家法制统一。我国是统一的、多民族国家，维护国家法制统一、尊严、权威，既是由我国的国家结构和国情决定的，也是我国社会主义民主法治建设实践的成功经验。规范性文件备案审查工作，就是维护国家法制统一的重要抓手。实现“十三五”规划提出的“维护宪法尊严、权威，健全宪法实施和监督制度”目标任务，要求我们必须大力推进规范性文件备案审查工作。党的十八届三中全会提出，健全法规、规章、规范性文件备案审查制度。党的十八届四中全会从依宪治国、依宪执政的高度，明确提出要加强备案审查制度和能力建设，把所有规范性文件纳入备案审查范围，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件，禁止地方制发带有立法性质的文件。中央办公厅在去年专门下发文件，就建立法规、规章和规范性文件备案审查衔接联动机制提出明确要求。与此同时，修改立法法赋予所有设区的市地方立法权后，立法主体数量大大增加，备案审查工作任务明显增多，维护法制统一的难度明显增大，加强备案审查工作更加紧迫。面对新形势新任务新要求，各级备案审查机关特别是各级人大及其常委会一定要充分认识备案审查工作的重要性，要在敢于监督、善于监督上下功夫，切实依法履行职权，不断推进这项工作取得新进展。

要完善规范性文件备案审查制度。抓紧研究制定和修改有关备案审查的制度规定，健全备案审查工作机制，完善备案审查工作程序，建立备案审查衔接联动机制。党委、人大、政府、军队系统各备案审查工作机构要加强协作配合与沟通协调，把所有规范性文件纳入备案审查范围，实现备案审查全覆盖。要强化备案审查实效。按照有件必备、有备必审、有错必纠的要求，着力在提高审查实效上下功夫。从人大工作看，要依照法定程序对新制定的行政法规、司法解释逐件主动审查，有重点地开展对地方性法规主动审查，认真做好对各方面提出的审查建议的研究处理、反馈等工作。要加强备案审查机构建设，针对一些地方对备案审查工作不重视、备案审查机构不健全、备案审查能力不适应的问题，督促各地方抓紧建立健全机构、充实力量，提高规范性文件备案审查工作水平，切实维护国家法制统一和宪法法律权威。

（二）加强法治政府建设，实现政府活动全面纳入法治轨道

习近平总书记指出，“法律的生命力在于实施。如果有了法律而不实施，或者实施不力，搞得有法不依、执法不严、违法不究，那制定再多法律也无济于事。”各级政府是实施法律法规的重要主体。“十三五”规划明确要求，全面实施法治政府建设实施纲要，深入推进依法行政，依法设定权力、行使权力、制约权力、监督权力，实现政府活动全面纳入法治轨道。去年12月，中共中央、国务院颁布了《法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》（以下简称《实施纲要》），对法治政府建设作出了具体安排。

一是，要把转变政府职能持续推向深入，促进简政放权、放管结合、优化服务在重要领域和关键环节继续取得新进展。要继续深化行政审批制度改革，建立和完善政府权力清单、责任清单制度并实行动态管理，推进政府机构、职能、权限、程序、责任法定化。比如，在深化行政审批制度改革方面，本届政府已经减少三分之一的行政审批事项，非行政许可审批事项已经全部取消。去年全面取消了对基本医疗保险定点医疗机构和定点零售药店的资格审查，使更多医院、药店纳入医保范畴，给大家看病买药带来更多方便。政府目标是到2020年实现三个“最大”，即最大程度减少对生产经营活动的许可，最大限度缩小投资项目审批、核准的范围，最大幅度减少对各类机构及其活动的认定。即使对保留的行政审批事项，也要探索全面推行一个窗口办理、限时办理、规范办理、透明办理、网上办理等，以方便群众。又如，建立和完善权力清单、责任清单制度，把每一级政府、每一个部门有哪些权力都列出来，没有列入清单的事项，政府就不能做，目的是落实“法无授权不可为”，“法定职责必须为”。到今年1月份，全国31个省份已经全部公布省级政府部门权力清单，其中24个省份公布了责任清单，17个省份公布了市县两级政府部门的权力清单和责任清单。今年年底前市县两级政府都要基本完成政府工作部门、依法承担行政职能的事业单位权力清单的公布工作。下一步还要按照《实施纲要》的要求，加快推进各级政府事权规范化、法律化。

二是，完善依法行政制度体系，加快建设法治政府。要健全依法决策程序，保证行政决策制度科学、程序正当、过程公开、责任明确，杜绝出现“规划规划，不如领导一句话”等问题。还要完善政府立法体制机制，加强重点领域政府立法，提高政府立法的公众参与度。除依法需要保密的外，法律法规规章草案都要通过网络、报纸等媒体向社会公开征求意见，期限一般不少于30日。同时，要加强对规范性文件的监督和管理，完善制定程序。规范性文件俗称“红头文件”，对于行政机关有效行使职权，推动经济建设和各项社会事业的发展起到积极作用，但也部分存在制定内容随意、过多、过滥，甚至违法设定行政许可、行政处罚、行政强制、行政收费等问题，严重侵害群众的合法权益。要建立行政法规、规章和规范性文件清理长效机制，维护法制统一，维护公民、法人等的合法权益。按照《实施纲要》，自2015年起用3年时间，要对国务院文件进行全面清理，并向社会公布结果。2017年年底前，有关部门和地方政府要完成现行规章、规范性文件的清理工作，并向社会公布结果。去年12月，国务院已经公布首批文件清理结果，宣布489件国务院文件失效。这些措施有利于构建完备、科学、有效的依法行政制度体系，使政府管理的各方面制度更成熟更定型。

三是，坚持严格规范公正文明执法，强化对行政权力的制约和监督。随着法治政府建设不断推进，我国的行政执法工作取得长足进步。但是，我们也必须清醒地看到，现实中有法不依、执法不严、违法不究等现象还比较严重，执法不规范、不严格、不透明、不文明等问题时有发生，对滥用自由裁量权、同事不同罚的现象群众反映强烈，严重影响了执法机关的公信力以及党和政府的形象。对此，一些执法部门已采取相应措施，严格规范公正文明执法。比如，各地公安机关普遍开发了网上执法办案与监督信息系统，逐步为一线执法民警配备执法现场记录仪，对重要执法实行同步录音录像，促进执法规范化。今后还要健全执法考核评价体系，借鉴这些年来地方改革经验，支持有条件的领域推行跨部门综合执法，加大关系群众切身利益的重点领域执法力度，确保行政执法严格规范，最大限度地缩小自由裁量权，使社会对政府的满意度不断提高。同时，要强化对行政权力的制约监督。权力不论大小，只要不受制约和监督，都可能被滥用。因此，必须让权力在阳光下运行。《实施纲要》提出要完善政府内部层级监督；对行政权力集中的部门和岗位实行分事行权、分岗设权、分级授权，定期轮岗，强化内部流程控制；完善审计制度，保障依法独立行使审计监督权；全面推进政务公开；完善纠错问责机制；等等。这些措施，将形成监督合力，防止权力滥用，使违法行政行为得到及时纠正，责任人依法依纪受到严肃追究。

（三）尊重司法规律，完善对权利的司法保障、对权力的司法监督

习近平总书记指出，“司法是维护社会公平正义的最后一道防线。如果人民群众通过司法程序不能保证自己的合法权利，那司法就没有公信力，人民群众也不会相信司法。”司法公正对社会公正具有重要引领作用，司法不公正对社会公正具有致命破坏作用。为此，“十三五”规划明确要求，深化司法体制改革，完善对权利的司法保障、对权力的司法监督，建设公正高效权威的社会主义司法制度。

一是，深化司法体制改革。要尊重司法规律，完善确保依法独立公正行使审判权和检察权的制度，优化司法职权配置。针对司法人员与普通公务员职业性质不同，推进完善司法人员分类管理和职业保障制度。中央已经印发《法官、检察官单独职务序列改革试点方案》《法官、检察官工资制度改革试点方案》，将在实行员额制基础上，实现法官检察官等级与行政职级脱钩，在多个方面充分体现法官检察官职业特点，实行有别于其他公务员的人事管理制度。中央还出台了《领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究规定》和《司法机关内部人员过问案件的记录和责任追究规定》，防止人为干扰司法，保障实现依法独立行使审判权和检察权，已取得明显成效。比如，日前中央政法委分两次通报了12起干预司法活动插手具体案件处理的典型案例，最高法也分两次对内部人员违纪充当诉讼掮客的案件予以处理和通报。“打招呼”“批条子”的情况已经越来越少。此外，为依法规范司法人员与当事人、律师、特殊关系人、中介组织的接触、交往行为，中央已出台相关规定，严禁司法人员私下接触当事人及律师；严禁向当事人或律师泄露或为其打探案情；严禁接受当事人或律师吃请或者收受其财物；严禁为律师介绍代理和辩护业务；等等，以杜绝权力寻租和利益输送，坚决惩治司法掮客行为。这些措施，将有力保障推进实现司法公正。

二是，健全司法管辖体制和权力运行机制，完善高效权威的社会主义司法制度。要完善审级制度、司法组织体系和案件管辖制度。比如，为提升知识产权司法保护专业化水平，已在北京、上海、广州设立知识产权法院，集中审理知识产权案件。下一步还要完善海事案件专门管辖制度，为推进“一带一路”建设提供更好的诉讼制度保障。此外，北京、上海已经组建跨行政区划的中级人民法院、检察院，办理跨地区的刑事、民事和行政案件。探索设立跨行政区划法院，目的是防止地方保护主义、解决诉讼“主客场”和不当干预司法问题，保护重大民生利益。还要全面推进司法公开，完善司法机关办案责任制，落实谁办案谁负责，以加强对司法活动的监督。要大力推进监狱、戒毒场所、社区矫正、刑满释放人员过渡性安置帮教基地和司法鉴定等基础设施建设，提高司法行政保障能力。

三是，强化对当事人和其他诉讼参与人合法权益的保障，完善诉讼体制机制，切实解决立案难、审理难、执行难等突出问题。最高人民法院已经出台了关于实行立案登记制的文件。全国法院于去年5月1日全面实行立案登记制，变审查立案为登记立案，对依法应当受理的案件，做到有案必立、有诉必理，当场登记立案率达到95%，基本解决了立案难问题。同时加强司法救助，去年为当事人减免诉讼费共2.6亿元。为解决执行难，各级法院采取加强信用惩戒措施，对失信被执行人从事民商事行为、担任重要职务等进行全面限制，扩大限制其高消费范围，新增限制乘坐高铁和一等座以上动车席位等措施。截至今年2月，各级法院采取信用惩戒措施467万人次，将338.5万名被执行人纳入失信名单公开曝光，35.9万人慑于信用惩戒主动履行义务。下一步还要继续深化执行体制改革，用两到三年时间基本解决执行难问题。要加强人权司法保障，处理好惩治犯罪和保障人权的关系，健全冤假错案有效防范和及时纠正机制。为此，“两高”分别制定了预防和纠正冤假错案的文件。比如，2013年至今，通过审判监督程序纠正重大刑事冤假错案23起，包括浙江“张氏叔侄案”、内蒙古“呼格吉勒图案”等，一定程度提高了司法公信力。又如，为保障律师依法履职，去年9月，中央政法单位联合出台《关于依法保障律师执业权利的规定》；最高人民法院还制定了办理死刑复核案件听取律师意见的办法，开通律师服务平台，方便律师网上预约立案、网上阅卷、联系法官等。这些都将有利于促进人权保护落到实处。

四是，加强对权力的司法监督。要充分发挥行政诉讼、公益诉讼等制度的作用。为解决“民告官难”问题，山西、重庆、贵州、甘肃等地法院积极探索跨行政区域管辖行政案件，保障公正审判。为防止一些行政机关违法行使职权或不作为导致国家和社会公共利益受侵害，自去年7月起，最高人民检察院根据全国人大常委会授权，在生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让、食品药品安全等领域，在北京、内蒙古等13个省（区、市）开展提起公益诉讼试点。截至今年“两会”期间，已对325起案件启动诉前程序，相关行政机关已履行职责或纠正违法行为224件，相关社会组织提起公益诉讼6件。今后要进一步落实好法院、检察院和公安机关办理刑事案件“分工负责，互相配合，互相制约”制度，确保审判权、检察权、侦查权依法规范运行；要加强对权力的司法监督，监督行政机关依法行使职权、履行职责，不断提高依法行政、严格执法水平，切实保护公民、法人和其他组织合法权益。

（四）弘扬社会主义法治精神，在全社会形成良好的法治氛围和法治习惯

习近平总书记指出，“全面推进依法治国，必须坚持全民守法”，并强调“法律要发挥作用，需要全社会信仰法律”。为增强全民的法治信仰，“十三五”规划明确要求，加强法治文化建设，弘扬社会主义法治精神，增强全社会特别是公职人员尊法学法守法用法观念，在全社会形成良好法治氛围和法治习惯。

一是，推进多层次多领域依法治理，提高社会治理法治化水平。要深化法治城市、法治县（市、区）、民主法治示范村（社区）、学校、企业等创建活动，积极推行基层法律顾问制度、提高基层治理法治化水平。完善社会组织登记管理制度。适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项，交由社会组织承担。完善立体化社会治安防控体系，提高公共突发事件防范处置和防灾救灾减灾能力，保护人民生命财产安全。全方位强化安全生产，全过程保障食品药品安全。推进社会自治，发挥市民公约、乡规民约、行业规章、团体章程等社会规范在社会治理中的积极作用。

二是，要加强法治文化建设。把法治教育纳入国民教育体系，在中小学设立法治知识课程，确保在校学生都能得到基本法治知识教育。要创新法治宣传方式，提高舆论引导能力，使人民群众认识到法律既是保护自己权利的有力武器，也是必须遵守的行为规范。在这方面，有关部门也做了一些努力。比如，最高人民法院联合中国教育电视台创办《法治天下》栏目，让主审法官走进演播室以案释法；陕西富县推行“群众说事、法官说法”，由法官针对“群众说事”中反映出的法律问题进行讲解，收到很好效果。今后还要加大开展群众性法治文化活动，深化和完善法律进机关、社区、家庭、学校、企业、农村活动，大力推进“七五”普法工作，引导支持公民、法人和其他组织依法表达诉求，维护权益。要健全公民和组织守法信用记录，完善守法诚信褒奖机制和违法失信行为惩戒机制，使尊法守法成为全体人民的共同追求和自觉行动。

三是，健全法律服务体系，推动形成人民办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好氛围和法治习惯，逐步建成法治有序的和谐社会。要大力推进公共法律服务体系建设，完善法律援助制度。统筹律师、公证、基层法律服务、法律援助、司法鉴定、法治宣传教育、人民调解等业务，着力建设县（市、区）、乡镇（街道）和村（社区）三级公共法律服务平台，完善法律服务网络，实现法律服务对基层的全覆盖。落实中办、国办《关于完善法律援助制度的意见》，进一步扩大法律援助范围，提高法律援助质量和保障能力。

让我们在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中全会和习近平总书记系列重要讲话精神，围绕党中央关于全面依法治国的重大部署，认真组织实施“十三五”规划提出的社会主义民主法治建设任务，推进实现国家治理体系和治理能力现代化，为把我国建设成为富强民主文明和谐的社会主义现代化国家而努力奋斗。