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关于《常州市历史文化名城保护条例(草案)》的审查报告
发布日期: 2016-08-25   来源:人大网 浏览次数: 字体: [ ] 视力保护色:

——2016年8月24日在市十五届人大常委会第三十三次会议上

常州市人大常委会环资城建工委主任  朱维平

 

主任、各位副主任、秘书长、各位委员:

现将我工委对市政府提请市人大常委会审议的《常州市历史文化名城保护条例(草案)》(以下简称《条例(草案)》)的审查情况报告如下:

一、审查过程

自《条例》被确定为今年的立法项目后,我工委即与法工委、教科文卫工委一起提前介入并参与《条例(草案)》的起草论证工作,先后与市规划局、文广新局、市政府法制办等相关部门赴南京、宁波、福州、泉州等地开展调研,就名城保护工作的机构设置、经费保障、部门职责、保护措施等问题与兄弟城市进行交流探讨,学习借鉴先进经验。在调研的基础上,多次参加部门组织的论证会,对《条例(草案)》的章节设置、条款内容等提出具体意见。《条例(草案)》经市政府常务会议讨论通过后,按照《常州市制定地方性法规条例》第三十九条规定,我工委对《条例(草案)》的必要性和可行性进行了审查。同时,将《条例(草案)》文本和《立法对照表》印发市政协文史委、城建与人资环委、各辖市区人大环资城建工委、以及相关专家和委员,广泛征求意见,8月9日市人大常委会贾宝中副主任主持召开了征求意见座谈会,充分听取各方意见建议。8月10日我工委邀请法工委、教科文卫工委召开了审查会,并请负责起草的相关政府部门对《条例(草案)》作进一步说明,就相关审查修改意见进行了研究讨论。

二、制定《条例》的必要性

常州是三吴重镇,长江文明和吴文化的发源地之一,有着6000多年的人类文明史和3200多年的文字记载史。自古以来,常州名胜古迹众多,历史人文荟萃,“常州学派”、“阳湖文派”、“毗陵诗派”、“常州词派”、“常州画派”和“孟河医派”等饮誉全国,名人数量位居全国同类城市第四。然而,上世纪八十年代后,随着经济的发展和城市化进程的加快,我市的许多历史文化遗存遭到了不同程度的破坏,也使得常州错失了三次成为“国家历史文化名城“的机会,这是与我市的历史文化地位极不相符的。2013年,我市启动了新一轮“国家历史文化名城”申报工作,经过近三年的不懈努力,终于在去年6月1日获得了这一称号。同时,我市还拥有一个中国历史文化名镇(孟河镇)、一个中国历史文化名村(焦溪村)、二个中国传统村落(杨桥村和焦溪村)。获得名城名镇名村称号只是工作的起步,更为重要的是将各项保护措施落到实处,这也是全市社会各界的普遍共识。今年,市人大常委会将我市的第一部实体法确定为《常州市历史文化名城保护条例》既是民意的体现,也充分说明了这项工作的重要性和必要性。通过立法的形式,把对历史文化遗存的保护制度、具体要求、部门责任等加以明确,可以提高保护工作的约束力和强制性,使部门、单位和个人在保护过程中能够有章可循、有法可依。同时,《条例》的出台也将是一次宣传和普及历史文化名城保护知识的大好契机,对于全社会提高保护意识,主动理顺保护与发展的关系,积极地参与保护工作具有十分重要的意义。

三、《条例(草案)》的可行性

我工委对《条例(草案)》进行了认真审查,认为《条例(草案)》依据《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国文物保护法》、国务院《历史文化名城名镇名村保护条例》、《江苏省历史文化名城名镇保护条例》等相关上位法,充分结合了我市历史文化遗存的保护实际,对保护范围、部门职责、保护规划、保护措施、利用与传承、法律责任等进行了规范。条文内容较为详实且具有可行性,符合上位法的立法精神和基本要求,并结合了我市的保护实际,是对我市贯彻实施上位法的有益补充与细化。在保护体制上延续了我市在历史文化名城保护工作中的传统,融合了兄弟城市的成功经验和做法,既保持了保护工作的连续性,又加强了组织机构和资金保障,也进一步明确了各级政府、部门和社会各方主体的法律责任。在保护内容上涵盖了我市历史文化遗存的主要类型,并确立了保护名录制度。在保护措施上强化了保护规划的法律地位,对不同类型的历史文化遗存制定了针对性的保护措施,并且增加了利用与传承的章节,既有利于引导各方力量参与历史文化名城保护,提高保护工作的积极性、多样性和有效性,也有利于充分发挥历史文化遗存的公共文化服务和社会教育功能,符合国家关于历史文化保护工作的指导思想和方针政策。

四、对《条例(草案)》的修改意见和进一步完善的建议

我工委认为,本《条例(草案)》可以提交市人大常委会会议审议,但有些地方还需要修改完善,在文字表述上也需要进一步规范、清晰。为此,我工委结合调研情况并综合各方意见,对《条例(草案)》提出如下意见建议:

(一)关于直观体现法规调整范围和保护对象的问题

作为地方性法规,其调整范围涵盖整个行政区域,除已申报成功的历史文化名城范围外,也涵盖溧阳市和金坛区,因此,在条例中应体现金坛、溧阳元素。在《条例(草案)》第十二条对保护名录中保护对象的列举时,应该明确列举我市具有代表性的重要历史文化遗存,如:“文物保护单位和一般不可移动文物”可改为“瞿秋白故居、淹城遗址、中华曙猿化石地点等文物保护单位和一般不可移动文物”;历史地段中应增加“西直街—三堡街”,“梳篦、乱针绣等非物质文化遗产”可改为“金坛刻纸、常州梳篦、常州留青竹刻、乱针绣等非物质文化遗产”。这样既有利于向公众宣传我市历史文化名城保护的具体内容,突出保护重点,也体现出条例的地方特色。

(二)关于保护机构的设立和职责问题

《条例(草案)》第六条提及市历史文化名城保护委员会、市历史文化名城保护专家委员会、市历史文化名城保护机构。从管理体制上讲,市名城委是市政府下设的议事协调机构,不具备决策职能,更不能取代市政府的职责;专家委员会的职责也不全面,因此,建议将本条第一款改为“市人民政府设立市历史文化名城保护委员会(以下简称市名城委),负责研究历史文化名城保护与管理中的重大事项,组织、协调和推动历史文化名城保护工作。市名城委的日常工作由市历史文化名城保护机构承担”;第二款改为“市名城委设立市历史文化名城保护专家咨询组,负责对保护名录、保护规划、保护措施,以及重点保护项目的保护措施和修缮方案等事项进行论证或者评审,为市名城委提供咨询意见”。同时,将第四条第一款改为“市人民政府统一领导全市历史文化名城保护工作,市历史文化名城保护机构承担全市历史文化名城保护的日常工作。”,将后续条款中出现类似“报市名城委审议公布”、“报市名城委审查后实施” 表述的,均改为“报市人民政府批准(或同意)后公布(或实施)”。这样既符合地方性法规不作增设常设行政机构的规定,又能明确我市历史文化名城保护的领导机构和主要工作机构。

(三)关于进一步明确各级政府和各部门职责的问题

本条例确定的保护原则第一项就是“政府主导”,但在许多条款中政府及相关部门的责任表述不够明晰。如,第二十九条在确定保护范围内建筑物、构筑物保护责任人的条款中,没有明确当出现所有权人、代保管人和实际使用人均不明确的情况时,政府相关部门应当作为保护责任人承担兜底责任,从而保证每一处受保护的建筑物、构筑物都能落实到保护责任人。又如,第四十四条在保护范围内建筑物、构筑物存在毁损危险时,更多强调的是保护责任人的报告责任,但由于责任人并非专业人士,完全可能以此为由逃避责任,因此,这里更应该强调政府相关部门的检查、发现和通知责任。此外,在《条例(草案)》中还多处出现类似“向相关部门……”、“按有关规定……”的表述,并没有明确到底是哪个部门、什么规定,会导致公众在遇到问题时无法确定应该找谁、该怎么办。类似表述应该加以梳理,尽可能予以具体明确。

(四)关于部分表述用语不够严密的问题

法律条文的用词必须规范、准确、严密,应避免产生歧义和法律空子。例如,在条文中用到了“应当及时……”的表述,类似表述在国家层面的法律法规和部门规章中会出现,为的是让各地在制定地方性法规和规章时可以根据当地实际制定具体标准,而在我市层面制定的地方性法规中,就应该明确“×××天内”的具体时限。《条例(草案)》中数次出现“所在地辖市(区)”的表述,容易造成“所在地下辖的市(区)”或“所在地所属的市(区)”的理解歧义,按照原义建议改为“所在的辖市(区)”。《条例(草案)》中数次出现“历史城区、历史文化街区……和历史建筑保护范围内的建筑物、构筑物……”的表述,易理解成历史城区保护范围内的所有建筑物、构筑物,事实上历史城区范围较广,其中大量的建筑物、构筑物并未列入本条例保护范围,建议对相关条款加以梳理,进一步准确表述。

(五)关于条例中需要增加的内容

1.七条中增加专项资金使用范围的相关内容。

2.对已普查发现但尚未公布列入保护名录的历史文化遗存应采取预保护措施,在条例中应增加相应的条款作出有关规定。

3.建议条例中增加“建立历史文化名城保护志愿者队伍”的相关内容表述。

4.建议条例第四章中增加“制定年度修缮维护计划”的相关内容规定。

(六)其它需要修改的地方

1.第三条保护原则中的“公众参与”改为“社会参与”。

2.第九条改为:“市历史文化名城保护机构应当建立历史文化名城保护信息管理系统,并负责信息管理系统的管理和维护”。

“各相关部门按照各自职责负责历史文化名城保护相关信息的采集、录入、分析和评估等工作”。

3.第十一条第一款改为:“任何单位和个人都有依法保护历史文化名城的权利和义务,对破坏、损害历史文化名城的行为有权进行劝阻、举报和控告”。

4.第十二条第十项,将“历史建筑”和“近现代工业遗产”分两项列出。

5.第十七条第(一)项改为:“保护对象的历史、艺术、科学、文学价值等的说明”;

第(二)项改为:“历史沿革及现状情况”。

6.第二十二条改为:“……,经原审批机关同意后,修改后的保护规划按照原审批程序报送审批”。

7.第三十八第(三)项改为:“织补、大修后的建筑的高度……;”。

8.第四十五条第二款改为:“历史文化街区、历史地段保护范围内,严格限制机动车通行”。

9.第四十七条“……,通过政策引导、资金扶助、减免租金等方式,促进合理利用”。在方式中增加“租金补贴”方式。

10.第五十条第一项改为:“……,发展旅游业、文化产业、传统手工业,开展地方文化研究,开办纪念馆、展览馆、博物馆以及旅游观光、休闲场所”;

第二项改为:“重点发展本区域的传承业态,设置工作室或者传习所等,形成利用与传承相结合的特色经营网络”;

第三项改为:“鼓励利用民居作为客栈、手工艺作坊等,充分体验……”。

11.第五十一条第一款改为:“保护责任人可以在符合历史文化名城保护规划和结构、消防等管理要求的前提下,对建筑物、构筑物进行多种功能使用”。

12.第五十四条改为:“在历史文化名城保护工作中,有以下情形之一的,……”。

以上报告,请予审议。


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