——2016年10月17日在市十五届人大常委会第三十四次会议上

常州市人大常委会教科文卫工委主任  曹建荣

 

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

在市十五届人大六次会议上，朱力工等13位代表联名提出《关于深入推进医疗联合体建设》的议案，经大会主席团确定，作为今年“一号议案”，交市人大常委会闭会期间进行审议。根据市人大常委会主任会议决定，由市人大教科文卫工委负责提出议案处理意见。3月中下旬，我委在张东海副主任的带领下，对全市医联体建设情况进行了深入调研，并于4 月28日向市十五届人大常委会第三十一次会议提交了该议案的处理意见报告，报告客观反映了当前我市医联体建设的现状，分析了面临的困难和问题，提出了深化认识，统筹医联体建设的系统方案；健全机制，切实加强医联体建设的指导协调；明确职责，不断完善医联体建设的政策措施等方面建议。议案处理意见报告经市人大常委会会议审议通过后，以人大常委会审议意见的形式书面转送市政府办理。按照市人大常委会的有关要求，我委通过各种形式和途径，加强对议案办理的督查，推动和促进政府认真落实人大常委会审议意见，努力提高议案办理实效。现将议案的督办情况报告如下：

一、议案督办工作基本情况

市人大常委会领导对议案督办工作始终高度重视，不仅密切关注，经常提出具体明确要求，而且身体力行，组织并指导开展督办工作。

一是领导挂帅亲自督办。市委书记、市人大常委会主任阎立亲自领衔挂帅督办，多次询问、了解议案办理情况和遇到的问题，并作出相应指示。10月10日，专门带领市人大常委会部分委员和代表视察医联体单位三井和青龙社区卫生服务中心，听取情况汇报，调研办理工作。市人大常委会副主任俞志平、张东海经常过问督办情况，及时提出针对性的要求，同时组织我委深入实地开展督办和调研。

二是结合工作跟踪督办。按照市人大常委会领导有关加强议案督办的要求，我委采取各种方式定期不定期的与承办部门领导和职能处室负责人沟通交流，掌握办理情况，实施跟踪督办，并注意把督办融入相关课题的调研和重点工作的督查中，7月中下旬，我委结合调研政府社会事业方面上半年工作，专门就医联体建设情况进行了督办，并在8月召开的市十五届人大常委会第三十三次会议上作了汇报。

三是抓住重点深入督办。我委在注重面上督办的同时，注意紧扣《议案处理意见报告》，突出重点进行深入调研和督办。9月份，我委先后两次到市二院与天宁青龙社区卫生服务中心建立的紧密型医联体单位实地察看、调研，了解情况，座谈、探讨办理工作，有效推动了议案办理和紧密型医联体建设的试点工作。

二、议案办理工作进展情况

自4月份，市人大常委会审议通过《关于“深入推进医疗联合体建设”议案处理意见报告》以来，市政府及相关部门围绕议案办理做了大量积极有益的工作，并取得初步成效。

（一）认真组织，形成共识。根据议案处理意见，市政府在广泛听取意见、充分调查研究的基础上，分别召开市医改领导小组和全市医联体建设推进会，专题研究部署医联体建设工作，进一步统一相关部门和各级医疗机构的思想，形成协同推进的共识和合力；制订出台《关于深入推进医疗联合体建设的实施意见》，进一步明确总体要求、主要任务、基本原则和保障措施，为全面推进医联体建设提供制度保障。9月份，市政府召开现场会，分别与各辖市区政府签订分级诊疗和家庭医生签约服务目标责任状，并就医联体建设工作进行再部署。各相关部门按照各自职责，认真履行，积极作为，市财政拨款50万用于医联体信息化建设；市物价局邀请省物价局来常专题调研，争取对医联体建设的价格政策支持；人社局、卫计委抓紧研究完善医保支付和医联体绩效考核等措施，努力为深入推进医联体建设营造环境。

（二）统筹规划，积极推进。按照市医联体建设的总体部署和《实施意见》，各辖市区政府及各级医疗机构加强沟通筹划，积极推进多种形式、不同类型的医联体建设。溧阳市和金坛区、武进区分别建立了以人民医院和中医院为龙头，纳入辖区内所有52家乡镇卫生院（社区卫生服务中心）的集团化医联体；市一院、二院、四院、七院分别与钟楼区、天宁区、新北区、经开区的基层医疗机构组建了区域型医联体，市中医院、三院、妇保医院、儿童医院等发挥专科优势，分别组建了一批共建专科和对口支援型医联体，基本形成了全市医联体建设全覆盖的总架构。

（三）先行先试，创新模式。在认真谋划和构建全市医联体总体框架、布局的同时，市卫计委按照试点先行、积极实践的思路，进一步创新理念，探索建立紧密型医联体的管理模式和运行机制。7月初，市二院与天宁青龙社区卫生服务中心正式签约，建立紧密型医联体，青龙社区卫生服务中心挂二院天宁分院牌子，由二院科主任担任分院院长，实施医联体内机构性质、人员身份、财政投入“三不变”的人财物统一管理。分院在原先共建消化科、呼吸科、心脏科等基础上，扩大了儿科、妇科等四个专科，由二院各科室主任、副主任定期到分院轮流坐诊，将专家门诊直接下移社区。同时，制订了医联体发展三年行动计划，并加紧建立健全内部管理和运行机制。

（四）资源下沉，提升能力。市政府及相关部门围绕建立分级诊疗新秩序的目标，通过实施医疗资源纵向整合，推进优质医疗资源下沉，建立医联体运行机制等措施，引导大医院与基层医疗机构不断深化合作，实现上下联动，提升基层医疗机构的服务能力。至今年8月底，全市已建立21个区域化的影像诊断、远程会诊、消毒供应等集约式医疗服务中心，上级医院共为基层医疗机构提供影像、病理、心电诊断和会诊、临床检验约2.7万人次，下派医生7000多人次，开展诊疗和指导手术1.1万人（例）次，培训基层医务人员8100多人次；共建各类专科床位550张。

三、做好下一步议案办理工作建议

《深入推进医疗联合体建设》的议案办理虽然有了一定进展和效果，但与建立“基层首诊、双向转诊、急慢分治、上下联动”的分级诊疗目标还有较大差距。主要反映在：1．实施方案有待完善。市政府制定出台了《关于深入推进医疗联合体建设的实施意见》，医联体建设的总体架构基本形成，但尚无各种模式的具体实施方案，操作缺乏制度层面的设计。2．政策措施相对滞后。医联体建设涉及医疗、医改、医保等各个方面，而相关政策包括医保支付、价格标准和绩效考核等政策急待明确，同时信息化建设尚需加快。3．管理机制急需创新。医联体尤其是紧密型医联体的管理、运行，在人员招聘、人才引进和基础设施、装备建设方面，因受体制、机制的束缚和限制，难以实现人财物的高度统一。

《深入推进医疗联合体建设》议案，不仅是人大常委会今年的督办重点，而且将是今后两年或更长一个时期跟踪督办的要点。为此，特提出如下建议：

（一）加强统筹，不断提升医联体建设的水平

医联体建设，既是一项复杂的系统工程，也是为民造福谋利的民生实事。要坚持“保基本、强基层、建机制”和“政府主导、区域统筹、科学组合、循序渐进”的原则，精心谋划设计，切实加强组织领导和统筹协调，不断促进医联体建设整体水平的提升。一要完善方案。医联体建设不仅要合理布局、优化组合，制定总体规划，更要根据不同类型医联体的特点和职责，研究设计切合实际、可操作的具体实施方案，尤其是随着医联体建设的不断深入，更要通过规划的引领和方案的完善，指导实践，推动发展。二要强化政策。要根据我市医联体建设尚处于初级阶段和相关政策滞后的现状，坚持问题导向，全面梳理医联体建设遇到的困难、障碍，摸清情况，找准症结，逐一研究解决办法，制定符合实际、具有针对性，特别是体制机制、医保价格等方面的政策措施，发挥政策的引导、支撑作用。三要分类推进。要在总体规划和具体方案的框架内，认真分析研究不同模式医联体的内在关系和规律，实施分类指导，有序推进。特别是紧密型医联体的试点，要抓紧抓实，及时总结经验教训，积极面对困难矛盾，大胆探索，勇于创新，努力打造医联体建设的“常州样本”。

（二）扎实推进，不断集聚医联体建设的效能

医联体建设的根本目的是，通过上级医院联合、带动基层医疗机构，促进医疗资源集成和优质医疗资源下沉，提升基层医疗机构服务水平。各级政府和相关部门，要进一步贯彻市人大常委会议案处理意见，加大医疗资源整合力度，扎实推进医疗机构联合，不断集聚医联体建设的效能。一是纵向整合。要按照省《关于推进纵向医疗联合体建设的指导意见》，认真分析不同区域、不同医疗机构的实际，根据各种不同类型的医联体模式，以公平可及、群众受益为导向，进一步强化医疗资源的纵向整合和优化组合，促进优质资源下沉，让人民群众在家门口享受优质的医疗服务。二是资源共享。积极探索和研究区域性、集团化、托管型等各类医联体的管理方式和运行模式，利用医联体的平台和优势，加快建立内部人力、信息和设备等资源的共享机制。建立统一的医学教育培训制度和轮训机制，落实住院医师、全科医师规范化培训制度，着力提高基层医疗机构专业技术的整体素质。本着“急慢分治、诊疗连续、科学有序、安全便捷”的原则，加快建立双向转诊绿色通道和区域在线预约挂号服务制度，形成医疗、康复、护理有序衔接的医疗服务体系。依托信息化平台，加快建立和完善区域化或医联体内影像、病理诊断和远程会诊、临床检验等集约式医疗服务中心，实现上下联动，共享资源。三是以大带小。充分发挥大医院的人才、管理、诊疗技术优势，通过建立联合体的形式，实施以大带小、以强带弱，优势互补、优化效率，促进基层医疗机构业务能力、服务水平和综合实力的提升。

（三）创新思路，不断深化医联体建设的内涵

医联体建设，既涉及体制机制，也关联政策制度。各级政府和相关部门，要以改革创新的精神，推动医联体建设内涵的不断深化，实现管理体制、投入方法、技术指导等方面的新突破。（1）管理体制上。要进一步拓宽思路，改变传统的管理方法和思维定势，按照医联体运行的模式和需要，创新管理，创新机制，特别是紧密型医联体，重点要在打破现有的“条块分治、各自为战”的体制束缚，包括人员招聘、人才引进等，研究探索新形式、新路径，逐步实现真正意义上的一体化管理。（2）财政投入上。无论哪种类型的医联体，原有的投入渠道和额度必须保持不变，该有哪级政府投入的就有哪级政府投入，该有哪级医疗机构承担的就有哪级医疗机构承担，既要防止以建立医联体为由改变投入渠道或减少投入，甚至甩包袱、避责任的现象发生，也要防止过度扩张，偏移初衷的倾向，要创新投入方法，提高投入效率和效益，更要坚持方向，稳步推进。（3）医疗技术上。要建立医疗资源纵向流动机制，强化上级医院对基层医疗机构的业务指导和技术支持。一方面由医联体内上级医院定期下派医疗专家、骨干和管理人员，帮扶基层医疗机构，实现功能延伸、资源幅射；一方面采用以老带新、专家辅导等方法，加强基层医务人员培训，增强自身业务能力。同时，要创新制度，尽快研究明确上级医院专家到基层医疗开设门诊和诊察收费价格等政策，畅通医疗资源纵向流动的渠道。

议案办理，重在落实，贵在持续。各级政府和相关部门要以求真务实的作风，与时俱进的精神，花大力气、下真功夫抓好议案办理工作，努力抓出成效、办出质量，回应代表、取信于民。市人大教科文卫工委将按照人大常委会的审议意见，在市人大常委会的领导下，继续做好跟踪督办工作，推动医疗联合体建设的不断深入。

以上报告，请予审议。