——2017年10月31日在市十六届人大常委会第六次会议上

常州市人大常委会经济工作委员会主任 恽东玉

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

受主任会议委托，我就提请本次会议审议的《常州市人民代表大会常务委员会国民经济和社会发展计划审查监督办法（草案）》（以下简称办法草案）作如下说明。

一、制定的依据和必要性

计划审查监督是宪法和法律赋予国家权力机关的一项重要职责，也是地方人大及其常委会坚持和完善人民代表大会制度、依法履行人大监督职能的一项重要内容。以常委会规范性文件的形式制定出台计划审查监督办法，强化和规范计划审查监督工作，对于督促和引导政府更好地发挥计划的作用、推动经济社会稳定可持续发展，具有重要的意义。

（一）有利于提高重视程度，增强计划目标任务的引领性。人大及其常委会实施计划审查和监督，目的是贯彻落实地方党委对于经济社会发展的决策部署，推动经济社会发展按照计划部署进行并实现预定的目标。强化计划审查监督工作，有助于纠正一些单位和部门对于发展计划认识上的不足，督促政府及相关部门加强对产业政策的研究和宏观形势的把握，加强对全市重大建设项目、重要政策措施、重要规划计划的统筹和协调，完善和改进计划编制的组织方式，增强短期计划和中长期规划的衔接和匹配，使国民经济和社会发展计划真正成为全体社会成员共同遵循的任务书和路线图，成为各级政府和部门依法履行职责、制定政策措施的重要依据以及各类市场主体共同的行动纲领。

（二）有利于规范政府行为，强化重大事项决策的民主性。重大事项决定权是法律赋予各级人大及其常委会的一项重要职权，是人民行使当家作主权力的重要体现。加强计划审查监督，将事关地方长远发展、事关人民群众切身利益的重大事项纳入国民经济和社会发展计划，纳入人大及其常委会审查监督的范围，有助于理顺人大与党委、政府之间的关系，推动权力运行格局由“党委决定、政府执行、人大监督”向“党委决策、人大决定、政府执行、人大监督”转变，通过法定程序将市委的决策部署转化为政府的法定任务和人民的共同意愿，更好地实现党的领导与人民当家作主的有机统一，提高重大事项决策的科学性和民主性。

（三）有利于理顺监督关系，增强预算审查监督的实效性。近年来，各级人大及其常委会都将看紧政府“钱袋子”放到极其重要的位置，十八大报告在谈到推进政治体制改革时，也提出要“加强对政府全口径预算决算的审查和监督”，并将其作为支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力的一项重要内容。从本质上说，计划监督和预算监督之间存在着十分密切的关系，计划是经过人代会批准的、指导地方经济社会发展的总纲，也是预算安排的依据和前道环节，财政预算的细化安排应当服从和服务于计划总纲。加强计划审查监督，可以从源头上督促政府确立可持续发展理念，强化自我约束，把有限的财政资金用到最急需的地方和最关键的项目，使财政资金的使用更加符合地方发展的实际，真正体现人民群众的意志和利益。

二、起草过程

制订《常州市人大常委会国民经济和社会发展计划审查监督办法》是上届常委会交给本届常委会的一项重要任务，也是常委会列入2017年市委全面深化改革目标任务的一项重要内容。本届经济工委成立以来，始终将这项工作作为重中之重，在认真学习相关法律法规、充分借鉴省内外先进地区制度建设以及工作推进方面成功经验的同时，积极争取领导和兄弟工委的支持，扎实推进每个环节的具体工作。

3月上旬，经济工委在李小平副主任的带领下赴省内唯一已经出台办法的南京市学习考察；3月下旬，专门邀请省人大财经委以及省内部分已经单独设立经济工委的城市召开计划审查监督工作研讨会；4月份，由常委会办公室发文成立以经济工委、预算工委、环资城建工委以及市政府研究室、市发改委为成员单位的计划审查监督起草小组。5月初形成初稿后，我们与发改委进行了多次磋商和沟通，就办法的总体思路、重要内容以及操作流程等基本达成了一致意见；6月初形成办法草案征求意见稿后，以常委会办公室名义印发至常委会各工作机构、市政府办公室以及各辖市（区）人大常委会，多方面征求意见和建议。为了使办法更具可行性和操作性，9月上旬，李小平副主任带领起草小组有关人员专门赴武汉市和深圳市，学习考察两市人大对政府重点投资项目计划审查监督工作的开展情况；9月中旬又邀请省人大法制委、财经委、省发改委、省财政厅以及南京市人大财经委的专家，对办法草案征求意见稿进行了深入的研讨和专业的论证，在此基础上作进一步修改与完善后，于10月9日以常委会办公室名义致函市政府办公室征求意见，10月14日提交市委常委会进行了审查。市政府办公室于10月13日回复，没有修改意见；市委常委会也原则同意，建议提交市人大常委会审议。

三、主要内容

办法实行章条制，共七章四十三条。

第一章，总则，共八条。主要阐明制定办法的目的、依据和办法的适用范围，明确市人大常委会、财经委、经济工委以及相关工作委员会各自的职责，规定开展计划审查监督的工作机制和方式方法，同时对政府及计划主管部门加强计划编制工作的统筹和执行、落实常委会审议意见等提出了规范性要求。

第二章，计划草案的初步审查，共九条。主要对市政府及计划主管部门有关计划草案编制、计划草案的主要内容和报送时间等进行了明确，对经济工委组织会前调研、预先审查以及财经委组织初步审查，相关的重点内容、程序以及形式、效力等作出了具体的规定。

第三章，政府重点投资项目计划的审查和监督，共九条。主要明确政府投资计划是国民经济和社会发展计划的组成部门，市人大常委会应当依法对政府重大投资和重大财政支出项目实施审查监督。规定政府应当制定政府投资项目监督管理办法，加强对政府重点投资项目计划编制的统筹，同时，对市人大常委会专项审议政府重大投资项目的对象、时间以及调研内容、审议方式等进行了明确。

第四章，计划执行情况的监督，共八条。主要规定了市人大常委会监督计划执行的重点内容、开展监督的方式方法以及工作机制，明确了市政府向市人大常委会报告上半年计划执行情况的内容以及相关的工作要求。

第五章，计划调整的审查和批准，共五条。主要明确了计划调整的相关情形、操作程序和具体要求，对调整的时间以及市人大常委会审查、财经委初审、经济工委预审的职责和程序作出了规范。

第六章，责任追究，共两条。主要对违反本办法的具体行为以及处理办法作出了相应的规定。

第七章，附则，共两条。主要对辖市（区）人大常委会计划审查监督工作提出了可以参照执行的意见，并规定了办法的施行时间。

四、有关情况的说明

一是关于就“政府重点投资项目计划的审查监督”设立专章的问题。今年以来，中办〔2017〕10号文件、苏发〔2017〕8号文件以及常发〔2017〕25号文件，均就“健全人大讨论决定重大事项制度、各级政府重大决策出台前向本级人大报告”作出了明确规定，并将重大基础设施建设、重大财政支出项目列为“地方各级政府应当依法向本级人大及其常委会报告的重大事项”。目前，深圳、杭州、武汉等先行地区都将政府投资项目的计划安排以及实施情况作为计划审查监督的重要内容和抓手，以常委会名义制定出台了专门的办法或者规定。考虑到我市短期内不太可能就政府投资项目的审查监督另行制订制度和办法，而政府投资项目计划安排又是国民经济和社会发展计划重要的组成部分，故办法草案就“政府重点投资项目计划的审查和监督”设立了专章，对人大常委会及相关工作机构依法履职提出了明确的要求，对政府及相关部门编制和执行政府重点投资项目计划作出了相应的规范。

二是关于计划主管部门统筹政府投资项目计划安排的问题。近年来，各级政府对政府投资项目的管理日益步入法制化、规范化的轨道，省政府正在着手制订《江苏省政府投资管理办法》，并于8月28日下发各市征求意见，其核心内容是要求地方政府根据经济社会发展需要以及政府财力情况确定政府投资的规模，并纳入国民经济和社会发展计划管理。而我市目前对政府重大投资项目的计划安排仍然处于多头组织、多头管理的状态，市发改委和财政局仅对市本级纳入预算安排的社会事业项目进行统筹管理，并按照规定程序报市人大审查，而投资规模较大的城建、交通、水利等投资项目没有纳入计划和预算管理。根据上述情况，办法草案第十九条明确，“市政府应当研究制订政府投资项目监督管理办法”，“市计划主管部门应当会同市财政及相关部门建立政府重点投资项目协同管理机制，统筹政府重点投资项目年度计划的编制和组织实施”。

三是关于政府重点投资项目计划审查监督的范围。从学习考察的一些城市开展政府投资项目审查监督的情况看，深圳市力度最大，范围最全，该市早在2000年就出台了《深圳市政府投资项目管理条例》，明确政府投资项目必须完成可行性报告、初步设计和总概算，才能列入投资计划；政府投资项目计划必须报市人大及其常委会审查批准，才能下达投资计划、开工建设。杭州市人大常委会于2013年出台办法，明确将利用财政性资金建设、且投资规模在2亿元以上的固定资产投资项目确定为政府重大投资项目，规定市政府应当编制重大投资项目年度计划草案，提交市人大常委会审议，同时借助第三方力量进行必要性、可行性论证。武汉市《关于加强政府投资计划审查监督的决定》于今年9月份提交常委会审议，其监督范围相对较窄，仅包括财政预算资金安排的项目，常委会对于政府投资项目计划安排的审查仍以程序性为主，相对侧重于重大投资项目实施过程中的跟踪监督，而对于重大项目的定义，则由政府制定相关办法予以明确。综合各市的做法和经验，结合我市的实际情况，办法草案将政府投资项目按照重点项目和重大项目两个层次，分别规定了审查监督的方式和程序。对于政府重点投资项目，第十八条、第十九条明确：政府重点投资项目计划应当纳入计划草案，提请市人民代表大会审查批准；市政府应当研究制订政府投资项目监督管理办法，明确政府重点投资项目的范围、决策程序和监督管理要求。对于政府重大投资项目，第二十条明确：市人大常委会每年选取若干项目进行专项审查；专项审查的政府重大投资项目由市人大经济工委会同市计划主管部门和市财政部门研究拟定，报市人大常委会主任会议讨论确定。

四是关于常委会审查政府重大投资项目的方式。办法草案规定，市计划主管部门应当于每年十月底前，将纳入专项审查的政府重大投资项目有关情况的说明材料送交市人大常委会经济工委；市人大常委会成立由常委会领导担任组长的专题调研组，组织对纳入专项审查的政府重大投资项目进行专题调研，形成调研报告；市人大常委会每年十二月份专题听取和审议市政府关于下一年度政府重点投资项目计划安排情况的报告，审查政府重大投资项目；对政府重大投资项目的审查，采取逐项审查、分项表决的方式，必要时可以作出决议。这一制度设计在专家论证会上得到了比较高的评价，专家认为，确立全局一盘棋的理念，建立逐项审议、分项表决的审查工作机制，举常委会全体之力审查监督政府重大投资项目，是办法草案的一个亮点，也是制度设计中的创新之举，此举能够在一定程度上解决人代会以总体性表决、一次性通过方式审查批准国民经济和社会发展计划所带来的监督力度不足、深度不够的问题，通过常委会的审查监督补上短板，切实增强计划审查监督的约束力和实效性。

以上说明和办法草案，请一并审议。