——2017年6月29日在市十六届人大常委会第三次会议上

常州市人大常委会经济工作委员会主任 恽东玉

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

根据常委会年度立法工作安排，经济工委组织对政府提请常委会审议的《常州市电梯安全管理条例（草案）》（以下简称《条例（草案）》）进行了审查，现将审查意见报告如下，请审议。

一、制定《条例》的必要性

一是老旧电梯日益增多，电梯安全管理面临的形势比较复杂。截止2016年末，我市使用超过15年的住宅电梯有246台，使用14年、13年、12年的分别有440台、676台、1204台，老旧电梯数量逐年增多。由于早期投运的电梯质量参差不齐，零部件磨损和老化情况严重，存在的安全隐患相对较多，我市119电梯应急救援平台的统计数据显示，使用15年以上电梯困人故障的发生率为6.91%，而使用5年以内的电梯仅为1.71%。未来10年、20年，我市老旧电梯的数量将成倍增加，安全管理形势将趋于严峻，迫切需要通过地方立法进一步强化电梯安全监督管理工作。

二是电梯安全关系生命，安全管理主体责任的落实有待加强。电梯安全管理涉及制造安装单位、使用管理单位、维护保养单位、检验检测机构以及政府监管部门等多个主体，实践中存在着主体责任不够明确、监管机制不够健全、事故责任难以认定、法律责任难以落实等问题，在电梯的选型配置、安装改造、维修保养、使用管理等环节，也存在许多有可能影响电梯使用安全的矛盾和隐患。有必要制定地方性法规，明确使用管理单位的安全管理责任以及电梯维护保养的运作模式，理顺电梯施工安装、使用管理、维护保养等各个环节的权责关系。

三是老龄进程不断加快，既有住宅加装电梯的呼声相当强烈。截止2016年末，我市60岁以上老人占户籍人口的比重已达22.88%。随着人口老龄化程度的加剧以及商品房市场价格的攀升，既有住宅加装电梯日益成为市民群众十分关注的社会问题，每年两会期间都有人大代表、政协委员提出相关的提案和建议。2015年出台的《江苏省养老服务条例》顺应大多数老年人选择居家养老的实际情况，明确“鼓励、支持已经建成的多层住宅加装电梯”。通过地方立法对既有住宅加装电梯的操作办法和程序等加以规范，有着十分重要的现实意义。

四是上位法律较为笼统，制订适合地方实际的法规很有必要。2013年全国人大常委会通过的《中华人民共和国特种设备安全法》，对电梯等特种设备的生产、使用、检验检测、监督检查等作出了明确的规定，但该法涉及面较广，对电梯安全管理的规定较为原则，不能覆盖地方的个性化需求。目前，省外广东、潍坊，省内南京、徐州等均已颁布电梯安全法规，我市有必要借鉴其他城市的成熟做法，制定具有地方特色、针对性和可操作性较强的《常州市电梯安全管理条例》，进一步规范电梯的使用和监督管理，更好地保护人民群众的生命和财产安全。

二、审查过程

在《电梯安全管理条例》明确为2017年常委会立法项目后，我工委着力加强与法工委的沟通和配合，认真制订一审工作方案，明确了贯彻立法意图、突出问题导向、把握关键环节、适度提前介入的指导思想，积极推进与政府法制办、起草单位、法工委的四方联动。1月5日，在法工委的协助下，召开了由起草单位、市法制办等单位参加的前期沟通会，了解条例草案起草的工作进度以及起草过程中遇到的难点问题，进一步明确立法的意图和要求。1月11日又赴质监局现场调研，就电梯立法需要解决的重点难点问题进行深入探讨。之后，先后跟随政府组织的立法调研组赴钟楼区、天宁区参加调研座谈活动，赴上海、深圳等地学习考察。期间，多次就法规的整体框架、重点内容以及具体条款等，与法工委、立法起草部门、市法制办有关人员进行沟通，对《条例（草案）》逐条斟酌、研究和修改。

在市政府提请审议《条例（草案）》的议案送达市人大常委会之后，我工委及时发函，面向全体常委会组成人员征求对《条例（草案）》的意见和建议，并委托辖市区人大财经委做好辖区范围内《条例（草案）》意见和建议的征集工作，同时，通过人大网站、市人大微信公众号公开向社会征求意见。6月12日上午，召开了专家座谈会，邀请法律专家、电梯行业协会、电梯维保单位、物业服务企业、社区街道负责人以及人大代表、政协委员中的业内专家等，就电梯立法的必要性、可行性以及重点难点问题进行座谈，充分听取各方面的想法和意见。针对住宅电梯更新维修以及加装电梯所涉及的资金渠道问题，我们会同法工委于12日下午就公积金提取的法律依据、提取范围、周边城市管理规定等，与公积金管理中心进行了沟通和讨论。

截止6月16日，通过相关渠道共征集到《条例（草案）》修改意见和建议20份、95条。对于征集到的意见和建议，我们逐条进行了认真的分析和整理，并就其中一些技术性和专业性较强的意见和建议，与法工委进行了沟通和探讨，尽可能在审查意见中加以吸收和体现。

三、修改意见和建议

我工委认为，《条例（草案）》的起草单位围绕老旧电梯更新改造、既有住宅加装电梯等重点难点问题，做了大量艰苦的沟通和协调工作。《条例（草案）》在贯彻相关上位法立法原则的基础上，针对当前电梯安全管理的需要，细化了上位法的原则性规定，依法界定了电梯安全管理相关各方的职责，对电梯的生产、使用、维护保养以及电梯的应急管理、监督管理和法律责任等进行了规范，在电梯维护保养的信息化管理、安全运行监控系统的配置、救援网建设以及信用管理等方面体现了地方特色。《条例（草案）》起草的指导思想明确，管理程序符合本市实际，具有较强的针对性和可操作性。但同时也有一些方面还需要作进一步的研究和修改。

一是关于既有住宅加装电梯的问题。《条例（草案）》第16条对于既有住宅加装电梯的基本原则予以了明确，但对于既有住宅加装电梯需要满足的条件、申办的手续以及操作流程等没有作出具体规定，而是表述为“具体办法由市人民政府另行制定”。我们认为，一些部门规章对于涉地手续的审批相当严格，政府制订办法时可能会遇到一些难以回避的问题，如果通过地方立法明确“符合条件的既有住宅增设电梯不再办理规划选址、建设用地规划许可和用地审批手续”，可以在一定程度上规避此类矛盾。建议对这部分内容适当加以充实和细化，同时明确既有住宅加装电梯的牵头部门，设定政府办法出台的时间，以满足市民群众对于既有住宅加装电梯的迫切愿望。

二是关于住宅电梯更新改造以及加装电梯提取使用住房公积金的问题。《条例（草案）》没有对住宅电梯更新以及既有住宅加装电梯中公积金的提取作出明确。公积金管理中心提出的理由是住建部公积金监管司4月7日下发通知，征求对拟出台的“关于规范住房公积金使用政策的通知”的意见，其中“切实规范提取用途”中提出，“缴存职工提取住房公积金，应当用于家庭购买、建造、翻建、大修自住住房……其他不符合《住房公积金管理条例》规定提取情形的，一律予以取消”。针对这一问题，我委与法工委分别与法律专家和省人大法工委进行了沟通，基本观点是电梯属于住房不可分割的组成部分，既有住宅加装电梯，属于公积金的主要用途范围。公积金监管司发函的目的是“支持缴存职工合理自住需求，抑制投资投机性需求”。目前，省内外已有多个城市通过政府规章的形式，明确老旧电梯更新改造修理以及增设电梯可提取住房公积金。建议作进一步的研究和协调，在电梯立法过程中对此作出明确。

三是关于电梯施工过程中安全管理和事故责任认定的问题。专家座谈会上有业内人士指出，使用中的电梯发生危及生命事故的概率很小，更多的事故发生在电梯安装、修理、更新等施工过程中。《条例（草案）》第45条明确“特种设备安全监督管理部门……对电梯生产、使用、维护保养单位……实施监督检查”，这与《特种设备安全监察条例》、《江苏省特种设备安全条例》中“施工现场的安全生产监督，由有关部门依照法律、法规的规定执行”的表述以及实际工作中发生此类事故的处理原则有一定差异，有可能引起歧义。建议在第44条增加一款，原文引用《江苏省特种设备安全条例》第20条第二款内容。

此外，《条例（草案）》中还有一些条款的内容、文字表述不够精准，或与相关法规的表述不一致，需要作进一步的斟酌和修改。

附件：《常州市电梯安全管理条例（草案）》建议修改内容

 

附件

《常州市电梯安全管理条例（草案）》建议修改内容

一、关于“电梯生产”的概念

1．第二条在适用范围中将“电梯生产”定义为“含制造、安装、改造、修理、增设”，这一定义应当适用于整部法规。《条例（草案）》中第十条、第十一条、第四十五条、第四十六条、第五十条均使用了“电梯生产”的表述，但内容大多与“增设”无关，建议再作斟酌。

二、关于义务性规定

2．第二十二条第二款“公共交通系统、过街通道的电梯维护保养应当由制造单位或者其委托的电梯维护保养单位承担”，与上位法《中华人民共和国特种设备安全法》第四十五条的规定存在冲突，限制了行为人的选择权。建议删除第一款，将第二款中的“应当”修改为“鼓励”。

3．第二十五条第一款规定“公众聚集场所和住宅小区的新装电梯，电梯使用单位应当配备视频监控设施，并保证正常运行”；第十八条规定，新安装电梯未移交业主的，项目建设单位为使用单位，移交后则根据相关情况确定使用单位。而对住宅小区新装电梯履行“配备视频监控设施”责任的，究竟是项目建设单位还是物业公司，表述不够明确。建议第二十五条第一款改为“公众聚集场所和住宅小区的新装电梯应当配备视频监控设施，并保证正常运行”，取消相关罚则，并在交付验收环节作为前置条件纳入管理。

4．第二十八条第二款“住宅电梯进行修理、改造、更新……；没有约定、约定不明或者达不成一致意见的，由业主按其专有部分占建筑物总面积的比例承担所需费用”，规定不分楼层所有业主都按照面积比例承担费用，缺少法律依据，可行性不强，建议删除。

三、关于法律责任

5．第三十一条第三款、第三十二条未设置罚则，建议分别设置相应罚则。

6．《条例（草案）》对行政监管部门未设置法律责任，建议增加。

7．除上述两点外，《条例（草案）》共有83处使用了“应当”、10处使用了“不得”的表述，为体现义务与责任的匹配，增强法规的约束性，建议对照上位法规定逐条梳理，修改完善相应的法律责任。

四、其他建议修改的地方

8．第八条“特种设备行业协会参与电梯使用安全监督管理工作”，行业协会是自律组织，不应对其赋予行政管理职能，相关文件精神也要求行业协会去行政化。建议删除“参与电梯使用安全监督管理工作”。

9．第十四条第二款“……，即为交付使用”，建议增加“办理安全告知、签订移交协议”等相关内容。

10．第十九条第（三）项，建议增加“电梯安全管理人员实现持证上岗，并在管理区域范围内进行公示”等相关表述。

11．第十九条第（八）项，建议增加“对违反电梯使用规定的行为，予以劝阻”的表述，这既是对电梯使用管理工作提出要求，也赋予了电梯使用单位相应的权力。

12．第二十条“电梯使用单位应当在电梯投入使用前或者投入使用后三十日内……”的表述，不适合普通民众的阅读和理解习惯，建议参照上海的办法，修改为“办理登记手续的时间不得晚于电梯投入使用后30日”。

13．第二十一条“在电梯检验合格有效期届满前”、第三十八条第二款“在上次检验合格有效期届满前”的表述，建议修改为“在下次检验日期届满前”，因为目前的电梯使用标志并不标注有效期。

14．第二十四条“在用住宅电梯安装刷卡系统的”建议将“安装”改为“加装”。

15．第二十六条第（二）项建议增加“电梯超载报警装置发出提示声音时，后进乘客应当主动退出电梯”等相关表述。

16．第三十三条“电梯维护保养单位应当采用信息化管理技术，对电梯维护保养质量和维护保养行为实施监控”的表述涵义不够明确，建议修改为“电梯维护保养单位应当采用二维码、电子标签、传感器等现代化信息标识，加强作业人员和工作过程的信息化管理，对电梯维护保养质量和维护保养行为实施监控”。

17．第四章“维护保养和检验、检测”部分对检验、检测行为以及检验、检测机构的管理、约束和责任义务等不够明确。建议增加“电梯检验、检测机构及其检验、检测人员应当依法为电梯生产、经营、使用单位提供安全、可靠、便捷、诚信的检验、检测服务，并对检验、检测结果负责”等相关内容。