——2017年10月30日在市十六届人大常委会第六次会议上

常州市人大法制委员会副主任委员 周智夏

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

我受市人大法制委员会的委托，现就《常州市天目湖保护条例（草案）》的审议结果报告如下：

2017年6月29日，市十六届人大常委会第三次会议对《常州市天目湖保护条例（草案）》（以下简称草案）进行了第一次审议。6月30日，法工委参加了市委统战部召开的民主党派立法协商会议，听取对草案的意见和建议。之后，法工委组织开展全面的调研论证。围绕法规所涉及主要问题，与各相关部门进行沟通协调，先后召开各类座谈会、论证会、沟通会20余次，充分听取相关部门、管理相对人、利益相关方、相关专家和社会各界的意见。在市、溧阳市主要媒体和常州人大网上公开征求意见，向立法联系点和溧阳市全体人大代表和政协委员征集意见；同时，提请省人大常委会法工委进行预审，并邀请他们现场指导修改。法工委会同农工委、市及溧阳市政府法制办，对市人大常委会组成人员的审议意见、农工委的审查意见和各方面征集的意见建议，进行认真研究，反复论证，对草案进行修改，并数易其稿。10月13日，市人大法制委员会召开全体会议对草案进行了统一审议，提出以下修改意见：

一、关于管理体制

有常委会组成人员、有关部门提出，天目湖保护工作应当由溧阳市人民政府牵头负责，重大事项要由溧阳市人民政府决定,草案对天目湖镇的赋权规定不符合地方组织法的精神。法制委员会同意上述意见。第一，在草案修改稿中明确“市人民政府应当加强对天目湖保护工作的领导、监督和协调，并提供必要的政策和资金支持。”第二，根据水污染防治法的规定，地方各级人民政府对本行政区域内的水环境质量负责。天目湖作为溧阳市主要水源地，溧阳市人民政府应当对天目湖保护负责，承担主要的监督管理职责。草案修改稿作了相应规定：“溧阳市人民政府要建立天目湖保护的综合协调机制，将天目湖保护工作纳入国民经济和社会发展规划、年度计划，负责天目湖的保护和监督管理工作。”第三，明确市及溧阳市人民政府各相关部门按照各自职责，做好天目湖保护的指导、协调和监督管理工作。第四，明确天目湖保护范围内的镇人民政府负责所辖区域内天目湖保护的具体工作。第五，鼓励村民委员会等自治组织开展天目湖保护工作。

二、关于生态补偿机制

在镇、村调研时，保护区村民委员会普遍要求，在做好天目湖保护工作同时，要对因为承担保护责任而使经济发展受到限制的组织和个人给予合理补偿。法制委员会同意上述意见，授权溧阳市人民政府制定具体补偿办法，草案第六条修改为“建立天目湖保护生态保护补偿机制，通过财政转移支付方式，对因承担生态环境保护责任使经济发展受到一定限制的组织和个人给予合理补偿。生态保护补偿标准应当统筹考虑地区国民生产总值、财政收入、物价指数、农民人均纯收入等因素，并定期予以调整。”（草案修改稿第六条第一款、第二款）

三、关于保护范围

1．有关部门提出要进一步明确天目湖保护范围。法制委员会同意这个意见，在草案第二条增加一款：“本条例所称天目湖，包括溧阳市沙河水库和大溪水库及其流域。天目湖流域的具体范围由溧阳市人民政府结合天目湖保护要求依法划定。”同时，将草案第十条修改为“天目湖保护实行保护区制度。根据水源水质保护的需要，天目湖保护区分为核心保护区、重要保护区和一般保护区。”（草案修改稿第九条）

2．有常委会组成人员、立法专家提出，重要保护区中“无山脊线的为校核洪水位以下区域”与核心保护区的第二项所规定的区域重叠。法制委员会采纳上述意见，删除了草案第十二条第一项中相关表述。此外，据溧阳市相关部门反映，草案第十二条第一项“周边第一山脊线内区域”借用的水源地二级保护区的划分标准，也是溧阳市在实际管理中采用的标准。根据相关规定，水源地保护区是由溧阳市政府划定后报省政府批准，据查，省政府批复的沙河、大溪水库水源地二级保护区的划定范围表述为“来水山体山脊线以内区域”，为了保持统一，草案修改稿作了相应修改。（草案修改稿第十一条第一项）

3．有关部门提出，“下宋河”为民间称谓，正式表述应该为“徐家园河”；“南山水源涵养区”包括了“天目湖湿地自然保护区”。法制委员会采纳上述意见，作了相应修改。（草案修改稿第十一条第二、第三项）

四、关于保护规划

有常委会组成人员、民主党派提出，天目湖镇政府不具有编制规划的主体资格，保护规划应由溧阳市政府相关部门负责。法制委员会同意上述意见，经与溧阳市政府协调，明确由其规划部门牵头。修改为：“溧阳市规划行政主管部门会同有关部门和单位组织编制天目湖保护规划，报溧阳市人民政府批准。”（草案修改稿第十三条第一款）同时要求在保护规划中明确保护区具体范围；天目湖保护规划应当自条例施行之日起一年内编制完成。（草案修改稿第十三条第二、第三款）

五、关于保护措施

1．有民主党派提出，天目湖的水质标准应当符合《地表水环境质量标准》，但不应当符合《生活饮用水卫生标准》，《生活饮用水卫生标准》中涵盖了二次供水的控制指标，用《生活饮用水卫生标准》来确定水质管控指标不合适。法制委员会采纳上述意见，删除《生活饮用水卫生标准》的表述。

2．有立法专家提出，天目湖保护措施借用了多部上位法的禁止性行为，比较杂乱，建议予以调整。法制委员会同意上述意见，根据不照抄上位法的立法技术要求，将《中华人民共和国水污染防治法》《江苏省太湖水污染防治条例》等上位法中管理范围和禁止性行为已将天目湖保护范围完全覆盖的规定予以删除；保留下来的禁止性行为与上位法相比，或者扩大了保护范围，或者提出了更高的保护要求。

3．农工委、常委会组成人员、人大代表提出，要加强入湖船舶的管理。法制委员会同意上述意见，在草案修改稿中授权溧阳市人民政府依法实行入湖船舶总量控制，根据入湖船舶的数量、种类、规范要求制定相关规定。并强调在保护区内发展旅游不得污染水体。（草案修改稿第二十八条）

六、关于监督管理

1．有常委会组成人员提出，全国人大常委会修改了水污染防治法，建议草案中的相关内容随之予以修改。法制委员会同意上述意见，将新修改的水污染防治法针对饮用水源地，重点强化饮用水供水单位责任、加强饮用水水质监测、加强饮用水安全应急管理等三方面在草案修改稿中予以了强调：“溧阳市饮用水供水单位应当做好取水口和出水口的水质检测工作。发现取水口水质不符合饮用水水源水质标准或者出水口水质不符合饮用水卫生标准的，应当及时采取相应措施，并向溧阳市人民政府水行政主管部门报告。”（草案修改稿第三十三条）“溧阳市人民政府应当组织编制饮用水安全突发事件应急预案。溧阳市饮用水供水单位应当根据饮用水安全突发事件应急预案，制定相应的突发事件应急方案，报溧阳市人民政府备案，并定期进行演练。”（草案修改稿第三十四条第一、第二款）

2．有常委会组成人员、有关部门提出，天目湖保护要强化运用现代科技手段进行监管。法制委员会同意上述意见，在草案修改稿中增加“溧阳市人民政府及其相关部门和相关镇人民政府应当推行运用现代科技手段，加强对天目湖保护的监督管理。”（草案修改稿第三十六条）

3．有常委会组成人员提出，要加强对上游来水的管控，要进一步明确建立市、溧阳市政府及其相关部门与周边地区政府及其部门沟通协调的机制。法制委员会同意上述意见，在草案修改稿中要求建立沟通协作机制。同时增加“保护区水体受到上游来水污染，可能威胁供水安全的，应当及时通报相关地方人民政府。”（草案修改稿第三十七条）

七、关于法律责任

1．省人大法工委、立法专家提出，法律责任的表述太乱，上位法已经明确的不需重复表述。法制委员会同意这个意见，草案修改稿重点从以下三方面规定了罚则：一是参照上位法处罚标准，对保护区内禁止的行为作出了相应的处罚设置。二是对新设的禁止性行为明确处罚主体和处罚标准。三是对上位法已经覆盖的禁止性行为的法律责任，用兜底性条款予以表述，不再重复照抄。

2．鉴于正在实施“强镇扩权”改革试点，溧阳市天目湖镇作为省经济发达镇，镇人民政府已经承接部分县级管理权限，法制委员会对草案修改稿作了衔接性规定：“本条例规定的行政处罚，按照相对集中行政处罚权的有关规定由其他执法主体行使的，依照其规定执行。”（草案修改稿第四十五条）

同时，为了保证法制的统一，在附则中使用了指向性条款，解决与上位法的适用关系。

此外，法制委员会根据常委会组成人员和有关方面的意见以及立法技术规范，对草案的其他条文作了一些文字修改，条序也作了相应调整。

法制委员会已按照上述修改意见提出了《常州市天目湖保护条例（草案修改稿）》，建议本次常委会会议审议通过。

以上报告和草案修改稿，是否妥当，请审议。