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剑指大气污染防治的顽瘴痼疾
日期: 2018-07-04 阅读: 字体: [ ] 视力保护色:

编者按:打好污染防治攻坚战、打赢蓝天保卫战是关系人民群众切身利益的大事。为贯彻落实党中央决策部署、回应百姓关切,5月7日,全国人大常委会委员长栗战书主持召开大气污染防治法执法检查组第一次全体会议,正式启动大气污染防治法执法检查。舆论普遍认为,十三届全国人大常委会在履职第一年即开展大气污染防治法执法检查,且由栗战书委员长担任组长亲自领衔,充分体现了全国人大常委会坚决贯彻落实习近平总书记生态文明建设思想的政治自觉和责任担当,显示了全国人大常委会对打赢污染防治攻坚战和蓝天保卫战的高度重视。


空气质量与人民群众的幸福指数息息相关。打好污染防治攻坚战、打赢蓝天保卫战是关系人民群众切身利益的大事,是全面建成小康社会的关键,也是建设美丽中国的必然选择。

以习近平同志为核心的党中央高度重视污染防治工作,党的十九大报告将污染防治作为全面建成小康社会“三大攻坚战”之一,同时明确要求“坚持全民共治、源头防治,持续实施大气污染防治行动,打赢蓝天保卫战”。在今年4月召开的十九届中央财经委员会第一次会议上,习近平总书记更是将打赢蓝天保卫战作为七大标志性重大战役的第一项任务,提出了确保三年时间明显见效的要求,对大气污染防治的重视程度可见一斑。

5月7日,栗战书委员长主持召开全国人大常委会大气污染防治法执法检查组第一次全体会议,正式启动大气污染防治法执法检查。此次执法检查是2016年修改的大气污染防治法实施后全国人大常委会对此开展的第一次执法检查,也是十三届全国人大常委会履职第一年的重点执法检查内容。媒体评价称,此次执法检查由栗战书委员长担任组长,充分体现了全国人大常委会坚决贯彻落实习近平总书记生态文明建设思想的政治自觉和责任担当,显示了全国人大常委会对打赢污染防治攻坚战和蓝天保卫战的高度重视。


运用法律武器,护卫蓝天白云

对于很多人来说,2013年是一场“噩梦”。这一年,全国平均霾日数为35.9天,为1961年以来最多。京津冀地区有半年以上时间空气质量不达标,北京重污染天比例达到16.2%。雾霾围城之下,民众谈霾色变、不敢出门,空气净化器、防霾口罩成为必备“武器”,医院呼吸科患者人满为患……

人类在大气中生存和发展,必然要关心大气状况,尤其是认识到大气污染日益严重,损害了人们的生活环境和身体健康,成为“心肺之患”,并且还有进一步恶化的可能时,防治大气污染便成为普遍关注的问题,通过法律手段来防治大气污染势在必行。

全国人大及其常委会始终高度重视大气污染防治工作,积极履行立法、监督等职能。1987年,全国人大常委会制定大气污染防治法,2000年对其进行第一次修订。2014年,全国人大常委会对大气污染防治法开展执法检查,并在执法检查报告中提出了结构性污染问题突出、部分地方政府及部门执法监管责任落实不到位、部分企业防治污染的主体责任不落实、应对区域性复合型大气污染的工作措施不完善、大气污染防治法律法规不够健全等突出问题。

一年后,基于2014年执法检查情况,全国人大常委会再次对大气污染防治法进行全面修订,进一步完善大气污染防治法律制度。作为新修改的环保法通过后修改的第一部环保单项法,大气污染防治法的修改可谓“动了大手术”:从修订前的7章66条扩展到8章129条,条文增加了近一倍,几乎所有的法律条文都经过修改。

新修订的大气污染防治法特别增加和完善充实了党中央打赢蓝天保卫战的决策部署和法律制度,并重点充实了修订后的环境保护法和“大气十条”相关内容,分别对大气污染防治标准和限期达标规划、大气污染防治的监督管理、大气污染防治措施、重点区域大气污染联合防治、重污染天气应对、法律责任等内容作出规定,被称为“史上最严”。以法律责任一章为例,共129条的新法当中,仅法律责任条款就有30条,具体的处罚行为种类接近90种,进一步加大了处罚力度,提高了法律的可操作性和针对性。

修改后的大气污染防治法实施以来,民众普遍反映切实感受到了我国大气环境质量的积极变化:雾霾天少了,蓝天多了,空气更清新了,民众心头阴“霾”被吹散了。《2017中国生态环境状况公报》显示,2017年,蓝天保卫战成效显著,《大气污染防治行动计划》空气质量改善目标和重点工作任务全面完成。全国338个地级及以上城市可吸入颗粒物(PM2.5)平均浓度比2013年下降22.7%。京津冀、长三角、珠三角区域细颗粒物(PM2.5)平均浓度比2013年分别下降39.6%、34.3%、27.7%,珠三角区域连续三年稳定达标,优良天数比例分别增加了19个百分点、11个百分点和8个百分点。北京市PM2.5平均浓度同比下降20.5%,为58微克/立方米,重污染天数同比减少41%……

栗战书委员长对此给予了充分肯定。他指出,按照党中央决策部署,全国上下攻坚克难、扎实工作,国务院及其有关部门、地方各级政府将大气污染治理作为产业结构调整的重要抓手,积极化解钢铁、煤炭过剩产能,不断优化能源结构,加强重点行业、“散乱污”工业企业治理,加大机动车污染防治工作力度,全面推进秸秆资源化利用,严厉打击超标排放大气污染物等违法行为,取得了实实在在的成效。

虽然大气污染防治法贯彻实施和相关工作取得了明显成效,但我们仍要看到,我国大气环境形势依然严峻。城市环境空气质量超标严重,季节性、区域性大气污染问题突出,2017年全国338个地级及以上城市空气质量达标的仅占29%。大气环境质量离党中央的要求、人民群众的期待还有比较大的差距。

那么,如何在大气污染防治中充分发挥人大的作用?栗战书委员长强调,全国人大及其常委会在推进生态文明建设中要主动作为,依法履行宪法法律赋予的职责,通过加强对环保领域法律实施的监督和对政府环保工作的监督,保证党中央关于环境保护和污染防治的重大决策部署贯彻落实,保证法律得到全面有效实施,推动解决人民群众关注的突出环境问题,为保护生态环境、建设美丽中国作出应有贡献。


委员长领衔执法检查,保障法律有效实施

为全面了解新大气污染防治法的实施情况,进一步推动解决突出环境问题,改善生态环境质量,全国人大常委会依法履行监督职权,时隔4年再次开展大气污染防治法执法检查。此次执法检查是2016年修改的大气污染防治法实施后全国人大常委会对此开展的第一次执法检查,也是十三届全国人大常委会履职第一年的重点执法检查内容,由栗战书委员长担任组长亲自领衔,其重要性不言而喻。

作为人大监督的法定形式和重要途径,执法检查是行使宪法法律赋予的监督权、保证法律得到有效实施的一把“利剑”。针对党中央重视、民众关注的大气污染问题,围绕打好污染防治攻坚战,全国人大常委会突出重点问题、重点区域、重点领域,对此次执法检查进行了周密部署。

据悉,此次执法检查将在以往经验的基础上,按选题、组织、报告、审议、整改、反馈六个环节的“全链条”工作流程推进。由栗战书委员长亲任执法检查组组长,王晨、沈跃跃、丁仲礼三位副委员长和全国人大常委会秘书长杨振武、全国人大环资委主任委员高虎城担任副组长,分成4个检查小组,于5月至6月,分赴河北、山西等8个省(区)进行检查。同时,委托其他23个省(区、市)人大常委会对本行政区域内法律贯彻实施情况进行检查,从而实现对全国31个省(区、市)的“全覆盖”。

栗战书委员长对此次执法检查提出了五点要求:一要把握好“依法”和“严格”这个监督原则;二要突出执法检查的重点问题、重点区域和重点领域;三要坚持问题导向,真发现问题,发现真问题;四要精心组织,做到各环节工作环环相扣、依次递进,确保执法检查取得实效;五要严格执行中央八项规定精神。

5月下旬和6月初,栗战书委员长率领执法检查组先后在河南省安阳市、郑州市、洛阳市和内蒙古自治区呼和浩特市、包头市、鄂尔多斯市,实地检查大气污染防治法实施情况。其间,委员长深入企业、工地、社区和村民家中,通过实地检查与随机抽查、听取政府及相关部门汇报、与人大代表和群众代表座谈等多种形式,全面深入地了解大气污染防治法的实施情况和存在问题,增强执法检查实效,为执法检查工作作出表率。

记者还注意到,按照全国人大常委会2018年监督工作计划,栗战书委员长将代表执法检查组在全国人大常委会会议上作关于检查大气污染防治法实施情况的报告,并主持召开联组会议围绕执法检查报告进行专题询问,国务院及有关部门负责人届时到会听取意见、回答询问。

对大气污染防治法开展如此规格高、阵容强的执法检查,引起了外界的高度关注。舆论普遍认为,十三届全国人大常委会在履职第一年即开展大气污染防治法执法检查,且由栗战书委员长亲自领衔,充分体现了全国人大常委会坚决贯彻落实习近平总书记生态文明建设思想的政治自觉和责任担当,显示了全国人大常委会对打赢污染防治攻坚战和蓝天保卫战的高度重视。此次执法检查对进一步增强全社会法治意识,督促落实各方责任,推动解决突出问题,确保打好污染防治攻坚战有十分重要的意义。


坚持问题导向,查清病灶,对症下药

记者从生态环境部网站了解到,在2018年1至4月全国“12369”环保举报热线处理的公众举报中,大气污染问题连续四个月排名首位。2016年、2017年涉及大气污染的举报也最多,主要集中在恶臭/异味污染、烟粉尘污染及工业废气污染等方面。这一方面体现了人民群众在大气污染防治中“同呼吸、共奋斗”的意识不断加强,另一方面也暴露出当前大气污染防治工作依然问题重重,面临严峻挑战。

“要坚持问题导向。在找准问题的基础上深入研究,查清病灶,对症下药,提出务实有效的意见建议。”栗战书委员长在执法检查组第一次全体会议上的讲话,为此次执法检查奠定了基调、指明了方向。

为增强此次执法检查的针对性,确保执法检查工作取得实效,全国人大环资委事先开展了前期调研。结合前期调研和生态环境部的汇报,当前大气污染防治工作中还存在以下突出困难和问题:清洁能源替代问题突出,北方地区供热缺乏统筹规划,相关基础设施薄弱,清洁取暖成本较高,散煤复烧压力大;

“散乱污”企业污染问题突出,大量“散乱污”企业生产工艺落后、治污设施简陋甚至缺失,长期游离于监管之外,污染严重,整治难度大;交通运输污染问题突出,大宗货物严重依赖公路运输,重型货车使用的柴油合格率低,交通运输NOx、颗粒物排放居高不下;石油焦、溶剂和秸秆露天焚烧污染问题突出,秸秆大面积露天焚烧多次诱发大范围重污染天气……

此外,结构性污染严重是多个地方集中反映的问题。工业和信息化部相关负责人介绍称,能源结构不合理、工业结构偏重是导致大气污染排放量居高不下的重要原因。我国产业结构依然偏重,部分地区仍以重化工为主,资源环境承载能力已接近上限。以京津冀及周边地区

6省市为例,国土面积仅占全国的7.2%,却生产了全国43%的钢铁、45%的焦炭、31%的平板玻璃、22%的电解铝,原油加工量占全国的28%。“2+26”城市、长三角、汾渭平原等区域单位国土面积煤炭消费量是全国平均水平的4~6倍。一些地方和企业仍然在谋划高耗能、高排放项目,扩大产能。

栗战书委员长指出,大气污染防治中存在的这些问题,一个重要的原因,就是法律规定的大气环境保护目标责任制和考核评价制度,以及政府和有关部门环境保护责任还有待进一步落实到位。他强调,这次执法检查,要推动地方政府和部门切实负起防治大气污染、改善大气环境质量的责任,扭转“有法不依、执法不严、违法不究”的问题,将生态环境质量“只能更好、不能变坏”作为责任底线,科学制定发展规划,加大治污投入,积极调整产业结构和能源结构,淘汰落后产能,推动大气环境质量不断好转。

据悉,此次执法检查将聚焦上述重点问题、重点区域、重点领域,着重检查三个方面情况。一是法律制度落实情况。主要包括:大气污染防治法各项配套法规规章和政策制定情况,污染物排放总量控制、排污许可、环境监测、重点区域联合防治、重污染天气预警与应对、信息公开等主要法律制度的落实情况及存在的主要问题。二是法律责任落实情况。主要包括:大气环境保护目标责任制和考核评价制度落实情况,政府及其有关部门环境保护责任落实情况,企业主体责任落实情况,严格大气污染防治行政执法与司法工作情况,宣传贯彻实施大气污染防治法,推动全民共治情况。三是依法推进解决大气污染突出问题。主要包括:依法推进源头预防,加强大气污染综合治理,改善环境质量,调整优化产业结构、能源结构和运输结构,推进北方冬季清洁取暖、柴油货车污染治理等方面采取的主要措施及存在的主要问题。

栗战书委员长强调,要坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指引,扎实做好大气污染防治法执法检查工作,依法推动解决大气污染突出问题,以法律的武器治理污染,用法治的力量保卫蓝天,确保以习近平同志为核心的党中央关于生态文明建设的决策部署得到全面贯彻落实。

(来源:中国人大杂志第11期  作者:王晓琳 王博勋)

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