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关于全市开发园区改革创新和转型发展情况的调研报告
日期: 2018-05-15 阅读: 字体: [ ] 视力保护色:

关于全市开发园区改革创新和转型发展情况的调研报告

——2018年5月3日在常州市第十六届人民代表大会常务委员会第十次会议上

常州市人大常委会经济工委主任  恽东玉


主任、各位副主任、秘书长、各位委员:

为配合常委会听取和审议市政府“关于开发园区改革创新和转型发展情况的报告”,3月中旬起,经济工委在李小平副主任的带领下,先后赴全市5个辖市区、8个省级以上开发区进行调研,组织召开了开发园区招商负责人、重点企业和创新平台负责人、政府相关职能部门负责人座谈会,并面向开发园区主要领导和招商负责人分别开展了综合性和专题性的问卷调查。4月10日,又组织常委会部分组成人员赴常州经开区视察,参观部分在建项目和轨道交通展示馆,听取经开区和商务局相关工作情况的汇报。现将调研情况报告如下,请予审议。

一、基本情况和主要工作成效

目前,我市共有10个省级以上开发区,其中国家级高新区2家,分别为常州高新区、武进高新区,7个省级经济开发区,分别为溧阳经开区、金坛经开区、常州经开区、武进经开区、天宁经开区、钟楼经开区、滨江经开区,另有1家省级高新区江苏中关村高新区。从总体上看,经过20多年的建设和发展,省级以上开发区在促进对外开放、集聚发展要素、推动经济发展等方面发挥了不可替代的作用,日益成为全市重大项目招引的重要载体、体制机制改革的中坚力量和创新型城市建设的核心阵地。

(一)主要经济指标贡献份额突出。2017年,省级以上开发区完成规模以上工业总产值9216亿元,占全市规模以上工业产值的比重达72.7%,对规模以上工业产值增长的贡献份额达76.1%;完成进出口总额1588亿元,实际到帐外资18.6亿美元,分别占全市的75%和89.4%,对全市进出口贸易增长和到帐外资增长的贡献份额分别超过70%、90%;完成规模以上服务业营业收入412亿元,固定资产投资2414.5亿元,一般公共预算收入278亿元,分别占全市的45.4%、62.0%和53.6%。开发区高新技术产业发展和重点产业集聚总体情况良好,全市省级以上开发区完成高新技术产业产值4803.9亿元,占规模以上产值的比重为52.1%,比全市平均水平高出5.6个百分点;十大产业链规模以上企业完成产值3844亿元,占全市总量的82.5%,十大产业链产值占规模以上工业产值的比重达41.7%,对规模以上产值增长的贡献份额达44.2%,分别比全市平均水平高出4.9个、5.6个百分点。

(二)重大项目招引成效比较显著。全市省级以上开发区充分发挥重大项目招引的主力军和主阵地作用,紧盯“十大产业链”建链、补链、强链环节,招引了一批重大的标杆性产业项目,有力地推动了全市经济的加快发展和转型升级。滨江经开区瞄准新材料产业链开展重点招商,引进了朗盛、康得复合材料、光固化绿色材料等项目,有效带动了传统化工产业的提档升级。金坛经开区撤市建区三年来累计引进项目183个,协议总投资1031亿元,中航锂离子、北电爱思特、信维通信等重大项目的成功落地,在一定程度上促进了新能源汽车、5G通信等新兴产业的加速集聚。作为全市区划调整后重要的战略发展区域,常州经开区始终把项目建设作为发展的首要任务,集中精力推进铁牛集团汽车核心系统项目、欣盛超微电路载带芯片项目等一批科技含量高、市场前景好的重大产业项目建设,为东大门建设注入了新的发展活力。

(三)特色产业集聚逐步形成趋势。全市省级开发区坚持以十大产业链为主攻方向,在《常州市产业链招引指南》的基础上,根据本地区产业发展的功能定位,突出做强做大龙头企业和项目,着力打造特色产业聚集区。常州高新区把特色产业精准聚焦到新材料、智能传感、大健康、现代服务等特色领域,先后与北汽集团、康得集团联手,打造新能源汽车碳纤维部件及车体研发生产华东综合基地,建设国际一流的工业4.0智能化碳纤维复合材料车体及部件工厂。武进高新区制定出台《“一特三提升”三年行动方案》,聚焦高端装备、电子和智能信息等四大主导产业以及机器人、智电汽车两张产业名片,综合施策,精准发力,“4+2”特色产业经济总量所占比重接近90%,招引项目所占比重超过75%。中关村高新区以动力电池为主攻方向,先后引进总投资超百亿元项目2个、超50亿元项目3个,超10亿元项目24个,并与中科院物理所联合共建天目湖先进储能技术研究院,为打造全球领先的储能产业高地奠定了较为坚实的基础。

(四)体制机制创新呈现诸多亮点。全市重点省级以上开发区充分发挥改革开放试验田作用,坚持在提高管理效能、创新建设和运营模式、深化人事制度改革等方面先行先试,取得了积极的成效。常州高新区积极实施工业用地集约利用工程,在对7387家工业企业、4102宗工业用地开展全面调查的基础上,出台《全区工业企业用地增效三年行动计划》,建立工业企业集约用地相关数据常态化更新机制,制定出台相关的措施和办法,加大工作推进力度。武进经开区积极探索市场化的招商模式,整合相关机构和部门的招商力量,设置统一的招商管理机构和专业化的招商公司,建立绩效导向的招商评价标准和用人机制,并实行末位淘汰制度。武进高新区出台《建设项目环境影响评价改革办法》,委托专业环境监测机构出具园区环境质量监测报告,区域范围内的新建项目办理环评手续时间缩短70%,申报材料精简50%,大大节约了企业的时间和经济成本。

(五)创新平台建设步伐积极稳健。全市省级以上开发区围绕创特色、强功能、建生态、聚优势的目标,强化创新驱动,推进特色创新资源和高端创新要素的集聚,推动开发区向现代产业园区转型发展。常州高新区积极探索建立全区孵化器分级分类服务(培育)和精准产业孵化模式,依托常高新集团集聚整合银行、创投、担保以及科技金融中介服务等金融要素资源,深化金融资本助推企业发展工作,促进新兴产业和优势企业快速发展。常州经开区出台对当年被认定的科技企业孵化器、众创空间给予资金奖励,同时积极引进创业孵化运营机构,以市场化方式开展创业孵化,吸引创业辅导、创投风投、财务法律等创新要素集聚。天宁经开区着力打造中国常州检验检测认证产业园,已引进SGS、日本波肯纺织检测、UL(上海)等国内外知名检验检测、认证认可机构入驻,将为推动地方经济转型升级、促进智能制造质量提升,提供精准的技术支撑和服务。

(六)行政服务效能得到明显改善。全市省级以上开发区以“精简、统一、高效”为原则,创新工作机制,精简办事程序,优化审批服务流程,推出了一系列优化营商环境的改革举措。中关村高新区试行投资项目信用承诺制,推进“一站式”服务向“一窗式”服务转变,变“先批后建”为“先建后验”,变事前审批为事中事后服务监管,变部门审批把关为企业信用约束,工业项目从立项到取得施工许可证的承诺完成时限压缩到30个工作日。武进高新区以业务骨干为基础,组建重大项目代办服务团队,为重大项目提供全程代办服务,以保证重点新建项目、部门流转项目的顺利开工。常州经开区大力推进投融资体制、财政体制、专业园区管理体制以及行政审批、综合执法、人事薪酬制度等各项改革,将原有39个部门缩减到15个工作机构,并创新设置战略发展部、金融发展局、行政审批局、综合执法局等工作机构,实现了真正意义上的“办事不出经开区、一枚印章管审批”,充分体现了开发区精简高效的体制特色。

二、开发区改革创新和转型发展中面临的主要问题

虽然从总体上看,我市省级以上开发区在创新引领、项目招引、产业培育以及提升服务效能、推动高质量发展方面,作出了积极的努力,取得了显著的成效,但开发区发展不平衡、不充分的问题仍然比较突出,一些阻碍发展的瓶颈制约和体制机制障碍还没有得到有效的化解,创新发展的理念和思路还需要进一步提升,转型发展的任务依然十分繁重。

一是特色产业培育需要加大力度。省级以上开发区新兴产业发展普遍存在体量规模偏小、产业能级不高、集聚程度不足、核心知识产权不多、自主创新能力不强的问题,一些开发区主导产业不特、不新、不亮、不高,传统产业和一般性制造业仍然占据主导地位。开发区特色化、差异化发展的格局不够鲜明,大部分园区没有真正形成独特而有一定规模的产业优势和功能特色。截止2017年,全市开发区尚未形成千亿元级规模的特色产业,与省内先进开发区相比,差距比较明显。一些开发区缺少龙头项目的支撑,区间企业的产业关联度不高,同类企业在物理空间方面的集聚比较多,上下游产业链之间相互配套的比较少。中关村、常高新、武高新等主攻的动力储能电池、碳纤维、新能源汽车、石墨烯、智能制造机器人等新兴产业,虽然形成了一定的特色和氛围,呈现出比较良好的发展势头,但尚未形成规模优势,不足以对全市开发区转型发展形成强有力的支撑。

二是对外开发开放需要拓展加强。对外开放是开发区发展的重要特征,然而从调研情况看,招引外资和对外贸易仍然是我市除常州高新区、武进高新区以外其它开发区比较普遍的短板,“引进来”与“走出去”双向高质量开放、利用外资促进产业升级和提升的格局,在我市省级以上开发区尚未全面形成。2017年,常州高新区、武进高新区实际到帐外资占全市开发区利用外资总量的64.2%,外贸进出口总额占全市开发区总量的64.5%,其它开发区不同程度地存在开放程度低、开放层次浅的问题,特别是溧阳经开区、中关村高新区、金坛经开区等园区,经济外向程度较低,国外招商渠道尚未有效打通,外资项目信息资源基本空白,招引外资工作未能取得实质性的突破,园区企业自身走出去以及有组织地抱团走出去参与全球竞争的领域不广,能力不强,与新一轮扩大开放的要求存在较大差距。

三是资源利用效率需要大幅提高。省级以上开发区整体存在开发强度偏高、建设用地资源偏紧、单位面积产出和税收贡献水平偏低的问题,部分园区对土地资源的释放较为粗放,招引项目的科技含量不高,产业转型升级的任务十分繁重。国土部门提供的资料显示,2017年,省级以上开发区工业用地亩均营业收入列前3位的分别为中关村高新区(401.6万元/亩)、天宁经开区(397万元/亩)、钟楼经开区(368.2万元/亩),均低于《江苏省“十二五”国土资源开发和保护规划》对苏南地区亩均产出的规定(520万元/亩),最低的武进经开区仅为184.1万元/亩。与苏州高新区、无锡高新区等先进开发区相比,单位土地产出差距明显。从每平方公里的财政预算收入看,苏州高新区为0.55亿元,无锡高新区为0.80亿元,昆山开发区1.11亿元,而我市常州高新区、武进高新区分别仅有0.22亿元和0.21亿元。全市开发区亩均税收低于1万元的低效工业用地达3093个,占地面积61800亩,所占比重达到21.6%。

四是体制机制创新需要继续努力。虽然《江苏省开发区条例》明确“开发区管理机构作为所在地县级以上地方人民政府的派出机关,在规定的职责范围内行使经济管理权限,提供投资服务”,但在实际操作中,一些部门和地区对开发区的职能授权不够充分,行政审批的关键权力没有下放,在社会管理、行政执法等具体工作中存在许多模糊地带,办事环节长、流程多、行政效能低的问题在开发区依然存在,对项目的招引、推进和落地形成了较大的制约。一些开发区内设机构多、占用编制和职数多、社会管理事务多,经济管理职能不够突出,不能体现开发区精简高效的体制优势和运行灵活的机制优势。开发区招商队伍建设虽然近年来得到普遍重视,也形成了一定的氛围,但薪酬激励机制和管人用人机制总体仍然比较僵化,在吸引、留住、用好高端招商人才方面,存在办法不多、突破不够、创新不足的问题,招商骨干力量和核心人才流失的情况比较严重。

五是产城融合发展需要补齐短板。由于大多数开发区是从功能形态相对比较单一的工业园区脱胎过来的,开发区成立之初的功能定位和主要任务就是招商引资、发展经济,这使得一些开发区服务业配置层次比较低,产城融合发展的程度不高,城市功能相对缺失,教育、医疗、交通等公共服务资源配置不足,园区与城市相分离、产业与城市相脱节、城市化滞后于工业化发展、服务业滞后于制造业发展的问题相对比较突出,集聚、导入创新要素的环境相对欠缺,吸引、留住高端人才的能力不强。一些园区地理位置偏远,商业配套、休闲娱乐设施欠缺,公共交通通达情况较差,人才引进成本高、难度大,员工薪酬水平相对高于市区,年轻员工流动比较频繁,对项目招引、人气集聚以及产业发展形成了一定的的影响和制约。

六是平台负债问题需要引起重视。从调研情况看,开发园区普遍存在平台债务问题的困扰,大多数园区的国有平台公司不具备独立的市场经营主体地位,没有实现市场化转型和实体化运行,而是继续以旧还新的融资模式、作为政府的融资平台在使用。一些开发区资产负债率较高,负债情况比较严重,随着去年以来国家金融风险防控相关政策措施的频繁出台,政府背景的平台公司融资渠道明显收窄,融资环境日趋严峻,开发区局部债务风险不容忽视。城区开发区特别是承担东进、西扩、北延任务的天宁开发区、钟楼开发区和滨江开发区,由于财政体制不同于其它开发园区,可用财力相对比较薄弱,而产业类项目从引进、培育直至形成收益,需要一个较长的周期和过程,城市扩容中基础设施建设所需资金主要通过举债解决,加重了开发区的债务压力,也在一定程度上制约了园区建设和发展的步伐。

三、推动开发区改革创新和转型发展的建议

省级以上开发区既是我市招项目、引资本、揽人才、聚产业、转成果的重要载体,也是推动改革创新、谋求转型跨越、实现高质量发展的关键所在。目前,开发区已经进入全新的发展阶段,必须突破传统的路径依赖,围绕主阵地、主战场、主引擎、主力军的目标,按照“一特三提升”的要求,提高站位,拉高标杆,做大总量,做优质量,努力开创改革创新、转型发展的新局面。

(一)推动体制机制创新,激发市场主体活力。针对当前开发区发展中存在的组织协调能力薄弱、顶层设计相对缺失的情况,建议成立由市政府主要领导为组长、相关部门和辖市区领导为成员的开发区创新发展议事协调机构,统筹决策全市开发区规划布局、设立重组、产业定位、机构职能等重大事项,加大对开发区建设发展的统一领导和转型发展的统筹力度。建议市编办会同有关职能部门对全市省级以上开发区领导班子、组织机构以及职能作用发挥情况进行一次全面的摸排和评估,进一步明确开发区的功能定位和管理权限,规范机构编制管理,调整、优化、配强开发区党政领导班子。同时,认真梳理和总结全市省级以上开发区创新发展中的特色和亮点,因地制宜地推广复制各园区的创新经验和方法,积极推进开发区相对集中行政审批权改革,不断提升行政服务效能。积极推进建设项目环评改革试点工作,规范环评审批行为,优化环评审批流程,推动规划环评中环境现状、污染源调查以及环境监测数据的共享,更好地发挥环评在环境保护和优化发展生态中的作用。

(二)培育创新发展动能,提升创新发展能力。积极适应“人口红利”向“人才红利”转变的新趋势,更加充分地发挥“龙城英才计划”汇聚创新创业领军人才的作用,进一步增强城市对高端要素的集聚能力,着力推动特色创新资源和高端创新要素的集聚。充分发挥以上市公司、龙头企业、行业标杆为代表的优质企业的创新主体作用,大力倡导“企业家+科学家+金融家=大赢家”的理念,帮助有条件的企业与高校院所联合组建产业研发平台和科技创新战略联盟,支持企业集聚创新研发人才,推动企业依托科技力量实现裂变发展。在强化科技、金融、政策咨询、产学研合作、共性技术开发等创新服务平台建设的同时,大力扶持创新创业孵化载体建设,积极引进市场化、专业化的孵化运营机构,积极吸引各类创新要素向园区集聚。进一步明确科教城作为全市创新之核的功能定位,通过财税体制、统计口径调整和共享分成等手段,支持孵化成功的创新企业向开发园区转移,促进企业做大做强做优,更好地释放科教城推动全市产业转型升级的创新能量。

(三)明确主导产业定位,彰显园区发展特色。根据各板块的产业基础、发展特色和实际情况,从市级层面加大对开发区空间资源、环境资源、要素资源以及基础设施建设的统筹力度,着力形成特色鲜明、布局科学、配套完善、竞争有序的开发区发展格局。坚持因地制宜、错位发展的原则,进一步细化重点特色产业的布局,聚焦各开发园区特色产业,拉长产业链,提升价值链,打造创新链,规范有序地引导重大项目的招引和落地,推动各开发区形成自身的特色和亮点、品牌和优势。围绕特色优势产业的创新需求,着力加大特色产业创新服务平台体系建设,积极构建以企业为主体、以大数据为手段、以国内外创新资源为支撑的产学研协同创新合作联盟,更加精准地掌握企业的创新需求,提高产学研对接的效果和成功率。围绕重点产业和特色产业领域,切实加强招商团队和载体建设,完善招商激励机制,强化与国内外招商代理专业中介机构以及产业地产公司的深度合作,拓展招商渠道,扩大信息来源,充实项目储备,为重大项目的招引提供必要的条件,营造良好的氛围。

(四)破解要素瓶颈制约,夯实创新发展基础。切实把握新一轮城市总体规划修编的契机,妥善处理好改善生态环境与推动转型发展之间的关系,科学谋划城市长远发展的规划目标和空间格局,着力解决好总规与控规、开发区规划与其它专项规划和区域规划的融通问题,为城市未来发展争取更多的资源,保留更大的空间。将存量土地资源的整合、低效无效土地的清退作为全社会的统一行动,组织对全市土地资源利用情况进行全面的清查,制订以ABCD分类评价结果为依据的资源要素配置相关政策措施,综合运用经济手段、法律手段、行政手段和市场手段,提高闲置未利用土地以及利用不充分、不合理土地的持有成本,提高要素资源的精细化配置水平。在增量引入、存量转型过程中,进一步贯彻集聚节约、高质量发展的理念,鼓励引导企业加大机器换人和智能化、数字化改造力度,提高全员劳动生产率以及土地产出率、资源循环利用率和智能制造普及率。以产业集聚发展、企业创新驱动、职工安居乐业为目标,统筹开发区生产、生活、生态空间,高品质规划建设公共配套服务设施,努力把开发区打造成为生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀的现代化新城,增强开发区集聚产业、集聚人口、集聚高端创新要素的能力。

(五)强化债务风险防控,增强可持续发展能力。各省级以上开发区要从事关全局和长远发展的高度,把预算管理和债务风险管控放到重要的位置,坚持政府投资量力而行、量入为出的原则,加快研究制定政府性投资项目管理办法,科学评估财政资金的使用绩效和政策实施效果,严格控制负债率和负债规模,牢牢守住不发生区域性系统性风险的底线。要总结、复制和推广常州高新区、常州经开区以及省内外先进地区金融改革创新的思路和举措,积极探索平台公司实体化运行与市场化转型的方式和途径,进一步规范对融资平台公司融资行为的管理,督促融资平台公司规范自身管理,增强造血功能,加快转型发展。要调整和完善产业扶持政策,针对创新转型发展的关键点和核心点,实施“精准滴灌”式的激励和扶持,提高财政资金的使用效率。市政府及有关职能部门要加强对城区开发区规费核算、财税留成等相关政策的研究,对城区扩容所形成的财税增量实行一定期限的“封闭式”管理,市级财政集中部分适当向开发区倾斜,以增强城区开发区的发展活力和未来发展的潜力。

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