制造业是我市经济发展的顶梁柱，也是我市财税收入的主要来源，多年来占全市一般公共预算收入的比重持续保持在45%以上。近年来受外部环境变化等多种因素的影响，我市制造业贷款占全部贷款的比重呈现逐年下降的趋势，2019年，全市新增贷款投放超过1000亿元，其中投向房地产和政府出资企业的超过600亿元，投向制造业的仅有50亿元。在国家加大货币投放、政策导向明显向实体经济和中小企业倾斜的大背景下，全市制造业贷款比重仍然由2017年的19.67%下降为2019年的16.86%（今年一季度末为15.98%）。
近段时间以来，国家为了实现“六保”“六稳”以及经济社会发展的宏观目标，通过定向降准、再贷款等政策措施，向市场投放了大量货币资金，在流动性充裕的大背景下，大中型企业的融资需求基本都能及时地得到满足，引导信贷资金支持实体经济，提高制造业贷款占全部贷款的比重，其实质就是要解决资金如何进入小微企业的问题。这个问题解决得好，我市实体经济就有望逐步走出困境，重现生机，如果解决得不好，就有可能导致大量受疫情冲击的民营制造业中小企业因为资金链断裂等因素被淘汰出局。完善融资担保体系，做强政府性融资担保机构，缓解中小企业融资难矛盾，保住市场主体，稳住税源根基，在当前错综复杂的经济环境和日趋严峻的经济下行压力下，显得尤为紧迫和重要。
过去若干年，我市对融资担保行业发展重视程度不够，顶层设计相对欠缺，政策支持力度不足，虽然去年底开始，我市开始启动设立市级政府性融资担保机构，但从方案看存在起步较低、规模较小、定位不明的问题，这种状况与国家充分发挥融资担保体系作用、引导更多金融资源支持小微企业和“三农”发展的政策要求不相适应，与我市以中小制造业企业和民营企业为主体的产业结构不相适应。必须进一步加强政策研究，强化税源培植理念，加大统筹协调力度，更大力度推进市级政府性融资担保机构建设，更好地承接国家融资担保基金的政策红利，促进更多金融活水流向实体经济，夯实民营经济转型升级和制造业高质量发展的基础。
一、做强市级政府性融资担保机构的必要性和紧迫性
融资担保行业是社会信用体系的重要组成部分，在促进资金融通、推动普惠金融发展、优化金融资源配置方面发挥着不可替代的作用。由政府主导建立政府性融资担保体系，对于缓解中小企业融资难矛盾，引导金融资源更为精准地流向小微企业和普惠领域，支持保障实体经济健康稳定发展，具有十分重要的意义。
一是有利于充分承接国家政策红利。近年来，国家将政府性融资担保体系建设作为应对经济下行压力、增强金融服务实体经济能力的重要战略性措施，出台了一系列激励和扶持政策。去年1月份，国务院办公厅印发《关于有效发挥政府性融资担保基金作用、切实支持小微企业和‘三农’发展的指导意见》，省财政厅和省政府办公厅分别于9月、10月出台《江苏省融资担保代偿补偿资金池管理暂行办法》和贯彻落实国办文件的具体措施，明确要求各市、县（市）在2021年底前至少有１家政府出资为主、以支小支农等政策性融资担保业务为主业、不以盈利为目的的政府性融资担保机构，并明确设立省级融资担保代偿补偿机制。对于发生代偿风险的，国家融资担保基金和银行业金融机构承担的风险责任比例原则上均不低于20%，省级（含省再担保公司）承担不低于国家融资担保基金承担的比例、不高于30%的风险责任比例。按照政策，地方（含地方担保公司）需要承担的风险责任比例仅为30%。用好这一政策，对于扶持中小企业发展、壮大实体经济、培植地方税源，将产生积极而深远的效应，必须认真研究、积极争取、充分把握。
二是有利于优化金融资源配置。我市虽然每年组织对银行业金融机构进行考核，引导商业银行支持实体经济发展，各大银行也使出许多招数，大力发展普惠金融，加大对中小企业的金融支持力度，但从实际效果看并不十分理想。大量资金游离于实体经济之外，流向国资背景的平台公司和房地产相关行业。导致这一现象产生的一个很重要的原因，就是社会信用体系不够完善，轻资产的科技型初创企业、抵押物不足的中小企业、无信用记录的民营企业，很难通过银行业金融机构渠道获得信贷支持。政府性融资担保机构作为连接银行和企业的纽带，一头为中小微企业提供增信服务，一头为金融机构规避信贷风险，对于缓解中小企业融资难问题、阻隔金融行业不良贷款风险、引导金融活水流向实体经济，具有十分重要的意义和作用。
三是有利于改进财政扶持方式。由于历史原因，我市财政支持经济发展的政策存在扶持方式较为单一、引导作用发挥不够充分、市场化运作力度不够、扶持效果缺乏有效评估等问题。近年来，中央和省多次下发文件，要求各地积极转变财政扶持方式，减少竞争性领域政府专项资金的投入。财政部《关于财政资金注资政府投资基金支持产业发展的指导意见》要求各地“积极探索完善保险补偿、PPP、融资担保等市场化支持方式，形成政策合力共同支持产业发展，推动重点产业发展和产业转型升级”。通过财政注资、吸收社会资本参股、实施兼并重组等多种方式做强市级政府性融资担保机构，使之成为职能定位明确、治理模式规范、风控体系完善、增信效应明显的担保行业龙头，不仅有利于提高普惠金融发展水平，引导更多金融资源配置到中小微民营企业，对于发挥财政资金杠杆撬动作用，优化完善财政支持经济发展的方式，提升财政资金使用效率，也有着十分重要的意义。
二、做强市级政府性融资担保机构的建议
融资担保行业具有准公共产品的属性，只有政府性融资担保机构，才有可能将破解小微企业融资难矛盾作为发展目标和价值取向，利用担保的杠杆放大作用，把金融活水引向实体经济，支持中小企业转型升级和高质量发展。从我市实际情况看，目前能够正常开展业务的融资担保机构均为国资背景，除省信保集团在常设立的分支机构外，其它均为区级政府设立，普遍存在规模小、实力弱、放大倍数低、杠杆效应差的问题，亟需在市级层面加快建立具有一定规模优势的大型国有融资担保机构，推动全市担保资源的有效整合、良性运行、健康发展。为此，提出如下建议：
一是加强组织领导和统筹协调。推进政府性融资担保机构建设，关键在于总体谋划和顶层设计，难点在于财政出资和资源整合。建议成立由市政府牵头、财政局和金融监管局为组长、辖市区政府和相关部门为成员单位的政府性融资担保体系建设联席会议制度，在深入研究相关政策、充分学习先进地区成功经验、多方听取意见建议的基础上，制订出台落实国办、省办《关于充分发挥融资担保机构作用大力支持小微企业和“三农”发展若干措施》的实施意见，明确做强市级政府性担保机构的总体方案和操作模式，统筹推进全市政府性融资担保体系建设各项工作。财政部门要强化资金保障，落实政策支持，实施财务监管，推进绩效评价；金融监管部门要做好政策研究，强化业务监管，完善考核体系，引育团队人才；各辖市区政府和其他成员单位也要统一思想认识，强化协作配合，按照各自职责履行好政府性融资担保机构建设、运营、管理的主体责任。
二是整合资源扩大市级担保机构规模。目前，我市由相关职能部门管理运营的信保基金规模达到9.05亿元，应急转贷资金规模达1.5亿元，各区参股省再担保的股权份额达到8亿元，财政支持产业发展的资源相对比较分散。建议市政府加大统筹协调和存量资源整合力度，在财政注资、辖市区财政出资参股以及股权置换、存量整合的基础上，化零为整，成立注册资金不低于10亿元的常州市国有担保集团，使之成为区域范围内资本规模最大、风险管控能力最强的政府性国有龙头担保机构。同时，加强与省信用再担保集团的紧密合作，推动各辖市区对区域内国有及国有控股担保机构实施兼并重组，以此形成省市县三级政府共同出资、以股权为纽带、上下贯通、相互衔接、风险共担的政府性融资担保体系，并依托该体系建立错位发展、分担有序、功能互补、运行高效的工作机制，积极争取多方支持，有效承接国家和省融资担保基金的扶持，夯实政府性融资担保平台发展的基础。
三是推动新设立担保机构市场化、实体化运行。政府性担保机构是由政府出资、不以营利为目的、具有特定的服务对象、为实现政策性目标而设立的担保公司，承担着十分重要的政治责任和社会责任，政策性强，风控管理要求高，必须遵循政府主导、市场运作、依法监管、独立运营的原则，推动和保障政府性融资担保机构规范、高效、有序开展业务。建议把政府性融资担保机构的市场化、实体化运作放在重要的位置加以考量，在全市范围内选拔政治能力强、具有丰富管理经验和从业背景的职业经理人负责机构的运营和管理。支持担保机构以市场化方式选聘专业人才，强化人才引育，完善人才激励机制，提高从业人员综合素质，推动建设与业务发展相适应的专业人才团队。同时，要按照国务院《融资担保公司监督管理条例》的规定，依法强化对政府性融资担保机构的监管，支持融资担保机构发展，督促推动其健全管理制度，完善业务标准，强化风险管理和内部控制。
四是建立完善可持续发展的政策体系。进一步明确政府性融资担保机构不以盈利为目的的准公共定位，按照国家有关规定，对符合条件的融资担保机构给予政策支持，推动其可持续发展。加大财税政策支持力度，完善资本金持续补充机制，落实政府性融资担保机构风险准备金税前扣除等税收优惠政策，调整完善风险奖补办法，适当扩大奖补范围，提高奖补标准。搭建政银担三方沟通平台，推动建立常态化、可持续的政银担沟通协调机制，着力解决信息共享、合作准入、风险分担等重点问题，引导银行业金融机构与政府性融资担保机构开展深度合作。设立融资担保代偿补偿资金池，明确纳入“资金池”合作范围的机构条件及业务标准要求，支持融资担保机构与再担保机构、银行业金融机构合作，共同争取国家融资担保基金的支持。参照金融企业呆账核销管理有关规定，对融资担保机构符合条件的代偿损失予以核销，持续增强其资本金实力和业务发展能力。
五是建立完善具有正向激励作用的考核体系。建立健全激励和约束机制，引导政府性融资担保机构坚守政策性、普惠性、准公益和可持续发展的功能定位，更好地支持和服务地方实体经济的发展。建立与融资担保机构职能定位和业务特点相适应的业绩考核评价体系，弱化盈利性考核要求，重点考核融资担保业务规模、服务小微企业和“三农”户数、担保放大倍数和费率等，适当提高代偿风险容忍度。强化对政府性融资担保机构经营绩效的考核，考核结果与资本金补充、风险补偿、薪酬待遇和奖惩任免等挂钩。将银行业金融机构参与政银担合作情况纳入金融专项考核，引导银行业金融机构将融资担保作为金融支持实体经济的重要手段，推动金融机构与担保机构建立利益共享、风险共担的合作机制，提高担保贷款在小微企业贷款中的比重。建立完善尽职免责机制，对于发生代偿损失的担保业务，如果有充分证据表明担保机构、相关部门和工作人员依法合规勤勉尽职的，应当免除其全部或部分责任。