关于《常州市水生态环境保护条例（草案）》的说明

——2022年6月28日在常州市第十七届人民代表大会常务委员会第三次会议上

常州市生态环境局局长 顾晓彬

一、制定《条例（草案）》的必要性

一是贯彻习近平生态文明思想的必然要求。习近平生态文明思想核心要义之一，就是统筹山水林田湖草系统治理。生态是统一的自然系统，是相互依存、紧密联系的有机链条，必须按照生态系统的整体性、系统性及内在规律，统筹考虑自然生态各要素开展生态文明建设。近期，市委、市政府专门召开全市生态文明建设大会，全面部署十大专项行动，全力打造长三角生态中轴，建设人与自然和谐共生的现代化常州。从生态保护、污染治理两个维度来制定《条例（草案）》，是落实习近平生态文明思想的具体实践，也将为高标准建设长三角生态中轴夯实水生态基底。

二是落实和细化上位法的客观需要。近年来，从《长江保护法》、《水污染防治法》，到《江苏省水污染防治条例》、《太湖水污染防治条例》的制定、修正，都对水生态环境保护工作提出了更新、更高要求。为了让上位法落地落实，更具地方特色、可操作性，亟需结合我市实际情况，通过制定《条例（草案）》，进一步细化法律法规要求，弥补上位法宏观性强、微观性不足的缺陷，将我市水生态环境保护工作的经验做法进一步规范化、法制化。

三是改善水生态环境质量的现实需求。“十四五”时期，水生态环境保护逐步由污染治理为主向水资源、水生态、水环境协同治理、统筹推进转变。近年来，全市上下深入打好碧水保卫战，以水环境理化指标为代表的优良水体比例明显提升，但重点湖泊蓝藻水华多发频发、生态系统严重失衡等问题亟待突破，水生态系统失衡的问题成为碧水攻坚的突出短板。河湖健康评估除常规的理化指标之外，更要聚焦于生物和生境指标，从水体中的浮游植物、底栖动物、鱼类水平等方面来表征水体的健康状态。因此，健全水生态环境保护地方立法，从法律层面进一步强化水生态保护责任，对恢复区域水生态功能、提升水环境质量，保障水生态系统稳定具有重要作用。

二、《条例（草案）》的起草过程

《常州市水生态环境保护条例》是2022年地方性法规正式项目。为了提高立法工作质量，市人大常委会法工委、环资城建工委和市司法局提前介入，会同起草单位以及常州大学成立立法专班，组织开展了一系列立法调研和协调论证工作：召开辖市区座谈会，听取金坛区、武进区有关部门意见和建议；征求工业企业、监测单位、环保企业、污水处理企业、物业服务企业、河道养护企业等行政相对人和相关行业协会的意见和建议；召开部门征求意见座谈会，听取市发展改革、自然资源和规划、住房和城乡建设、城市管理、水利、农业农村、财政、交通运输等部门的意见；召开专家论证会，邀请立法专家、环保专家针对《条例（草案）》涉及的专业问题以及部门职责、监管要求、法律责任等条款进行了论证。2022年5月11日，举行了立法听证会，听取了人大代表、政协委员、工业企业、物业管理企业、服务业代表、专家、律师、居民代表和辖市区相关部门的意见和建议，并根据意见建议对《条例（草案）》进行了修改。5月12日，召开部门协调会签会，市发展改革、自然资源和规划、住房和城乡建设、城市管理、水利、农业农村、财政、交通运输等部门参会并会签。5月27日，《条例（草案）》经市政府第4次常务会议审议通过。

三、《条例（草案）》的主要内容

《条例（草案）》设为七章，共五十七条。

第一章总则，明确了立法依据、适用范围、部门职责等内容，重点明确水生态环境保护对象，包括水生境、水资源、水环境和水生生物。

第二章规划与管控，根据水生态环境功能分区管理制度，编制水生态环境保护与修复规划，实施分区、分类、分级、分期的生态环境目标管理。重点制度包括：加强生态流量管控，明确水行政主管部门应当会同有关部门确定全市骨干河流和主要湖泊的生态流量管控指标，保证河湖基本生态用水需求；实行水生态环境监测制度，明确监测内容，建立监测数据共享机制。

第三章水生态保护与修复，从保护和修复两个层面作出规定。在保护方面，明确溧阳市南部、金坛区西部重要水源涵养区保护要求；将滆湖、长荡湖湖体、沿湖岸五百米区域、入湖河道上溯三公里以及沿岸两侧各二百米范围内的地域，按照太湖一级保护区（范围为太湖湖体、沿湖岸五公里区域、入湖河道上溯十公里以及沿岸两侧各一公里）的要求进行重点保护。在修复方面，重点突出河湖水系连通、岸线生态化改造、生态安全缓冲区建设、湿地建设等。同时，建立生态产品价值实现机制。

第四章水污染防治，结合太湖流域实际情况和存在问题，将一些污染防治管理措施上升为法律规定，如区域削减方案、排污口规范化整治；细化上位法规定，如住宅小区污水处理、服务业污水处理、工业集聚区水平衡核算；填补上位法空白，如明确工业企业雨水管路和雨水口要求。

第五章监督管理，规定了目标责任制和评价考核、网格化监管体系、联席会议制度等内容。

第六章法律责任，细化了上位法罚则，对滆湖、长荡湖保护范围内新建、扩建向水体直接排放污染物的建设项目的行为予以处罚；填补了上位法空白，对排放工业废水的工业企业，未采取措施防止雨水管路和雨水下水口受污染或者通过雨水下水口排放水污染物的行为予以处罚。

第七章附则，规定了施行日期等内容。

四、意见分歧协调处理情况

我市水生态环境保护工作涉及区域水环境保护、生态流量管控、岸线建设、城市排水管理、水污染防治、面源治理等方面，职能分散于多个部门，《条例（草案）》通过立法听证、辖市区调研、部门座谈等多种方式，征求了发展改革、自然资源和规划、住房和城乡建设、城市管理、水利、农业农村、财政、交通运输等主管部门的意见，就部门职责划分、与上位法律、法规和文件的衔接、监管要求、行政处罚设定等方面进行了多次协调，各部门基本达成了一致意见。

（一）关于住宅小区共用排水设施、雨水储存池等海绵设施委托运营的要求

《条例（草案）》送审稿规定住宅小区共用排水设施，雨水储存池等海绵设施由辖市（区）人民政府委托专业单位维护设施的正常使用功能，但是产权人明确表示自行管理的除外。在向辖市（区）和部门征求意见时，住建部门认为，目前住宅小区共用排水设施、雨水储存池等海绵设施的运营需要大笔资金的长期投入，特别是老旧小区存在管网设施不完备等问题难度更大，条文的规定缺乏可操作性，需要进行修改。因此项内容不具有上位法律依据，在立法听证会上，行政管理相对人也认为住宅小区共用排水设施、雨水储存池等海绵设施的运营具有高度的专业性，物业公司虽然目前承担运营的工作，但运营效果不理想且资金无法保障，建议修改。

（二）关于经营者未安装、维护污水预处理设施行为的行政处罚

《条例（草案）》送审稿对未安装、未及时维护污水预处理设施的经营者设定了行政处罚。在征求部门意见时，市住房和城乡建设部门认为，本市从事餐饮、娱乐、车辆维修、洗衣洗浴、农贸、美容美发等经营活动的商户数量过大，市级部门不具备逐一排查的条件，建议将行政处罚授权乡镇街道实施。经过实地调研、部门协商、专家论证和立法听证，发现存在经营户经济周转困难、老城区公共排水设施不完善、乡镇街道综合执法力量缺乏等情况，行政处罚设定后难以操作，故将条款删除，但要求城镇排水主管部门加强指导。

五、设定的行政处罚

《条例（草案）》明确了工业企业、住宅小区和服务业经营者实施雨污分流的义务，并根据《中华人民共和国水污染防治法》和《城镇排水与污水处理条例》，明确了上述三类主体未实施雨污分流的法律责任，设定的处罚种类、幅度与上位法一致，并作了适当细化。

为了防止废水直接排入滆湖、长荡湖，《条例（草案）》明确禁止新建、扩建向水体直接排放污染物的建设项目。基于该类行为的性质、情节和危害后果，设定行政处罚具有必要性，因此新增了罚款、责令关闭等行政处罚，推动滆湖、长荡湖周边的建设项目将污水接入城镇污水管网，促进滆湖、长荡湖水污染防治，设定的行政处罚种类符合行政处罚法的规定，罚款数额也与违法行为相适应，与相关法律法规协调一致，行政管理相对人和政府部门均未提出异议。