关于《常州市水生态环境保护条例（草案）》审查意见的报告

——2022年6月28日在常州市第十七届人民代表大会常务委员会第三次会议上

常州市人大常委会环资城建工委主任 朱柏松

根据立法程序，我工委对市政府提请市人大常委会审议的《常州市水生态环境保护条例（草案）》（以下简称《条例（草案）》）进行了审查，现报告如下：

水是生命之源、生态之基。保护水生态环境是落实习近平生态文明思想、推进生态文明建设的重要内容。我市地处长江之滨、太湖流域，河道纵横，水网密布，区域内有长荡湖、滆湖、大运河等重要河流湖泊，保护好我市水生态环境，关系民生，关乎发展，既具现实意义，更具长远意义。受自然条件、社会经济、人类活动等多种因素的影响，我市在水生态环境保护工作中还存在一些问题和薄弱环节，如河道水质持续改善面临瓶颈，太湖、长荡湖、滆湖国考断面未能稳定达标，部分支流支浜长期劣五类水质；污水管网覆盖和污水处理能力建设需要进一步提高；“小散乱”排水点多面广，混接错接、违法排污时有发生，治理难度大；农村水产、畜禽养殖和农业面源污染影响水环境质量问题依然存在；主要河湖生态退化较为严重；水污染防治责任落实还不够到位，水污染违法屡禁不止等，这些问题都制约了我市水生态环境的保护改善。国家、省现有的相关法律、法规虽然对水生态环境保护作出了一些规定，但主要是针对共性问题作出的普适性规范，需要我市结合实际、通过制定地方性法规，对我市的水生态环境保护工作进行进一步规范，更加突出工作重点，明晰各方职责，细化监管措施，为我市深入打好污染防治攻坚战，持续推进生态文明建设，全面落实“532”发展战略提供法治支撑。

条例被确定为立法项目后，我工委与法工委一起提前介入条例的调研、论证、起草工作，专门组织到生态环境局开展立法调研，积极推进立法工作进程，详细商讨立法工作计划，就水生态环境保护的部门工作职责、保护管理制度、法律责任等问题进行交流探讨；多次参加政府法制部门、起草单位组织的座谈会、讨论会、论证会；认真学习国家、省相关法律法规，积极汲取借鉴国内其他城市关于水环境保护地方立法方面的经验。

《条例（草案）》经市政府常务会议讨论通过并向市人大常委会提请审议后，我工委按照《常州市制定地方性法规条例》相关规定，对草案的必要性、可行性进行了审查。及时将《条例（草案）》文本及立法对照表印发市人大常委会委员、市人大环资城建专业代表小组成员、各辖市（区）人大以及部分人大代表、政协委员和相关行业专家、立法专家，并分别召开座谈会，广泛征求、充分听取各方面的意见建议。在认真汇总和梳理各方意见的基础上，我工委会同法工委召开审查会，对《条例（草案）》进行逐条讨论，就相关审查修改意见进行了研究。

我工委认为，相比普遍的水污染防治、水环境保护立法，我市《条例（草案）》以水生态环境保护作为立法内容，突出水生态修复与保护，较好体现了生态优先和系统治理理念，在立法思路和立法理念上有一定的的超前性和创新性。《条例（草案）》依据《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国长江保护法》、《中华人民共和国水污染防治法》、《江苏省水污染防治条例》等相关国家、省法律法规，充分结合我市实际，坚持问题导向，突出重点难点，对我市水生态环境保护的规划与管控、水生态保护与修复、水环境保护、监督管理、法律责任等进行了规范，可以为我市水生态环境质量不断改善、水生态环境保护工作能力水平不断提升提供有力的法律保障。《条例（草案）》与上位法不冲突，内容比较全面，制度措施针对性和可操作性较强。条文结构合理，表述较为清晰。我工委认为，《条例（草案）》可以提交市人大常委会会议审议。

我工委通过审查，结合调研情况并综合各方意见，对《条例（草案）》提出如下修改和进一步完善的建议：

（一）关于农村生活污水处理。为解决农村地区生产生活污水无序、直接排放，造成河流、水塘污染严重，农村地区水环境状况日益恶化的问题。近年来我市在农村地区大量建设分散式生活污水处理系统，对改善农村水环境质量发挥了积极的作用，但也存在运行维护不到位，运行效率不高等问题。建议《条例（草案）》对农村分散式生活污水处理系统的建设、运行、维护作出明确规定。为提高农村生活污水处理效果，建议《条例（草案）》明确“在具备条件的农村地区，应当将生活污水全部统一接入城镇污水管网进行集中处理”。同时，建议《条例（草案）》对农村地区农家乐、民宿等的污水处理提出明确规定。

（二）关于工业污水处理。2015年国务院《水污染防治行动计划》规定新建、升级工业集聚区应同步规划、建设污水、垃圾集中处理等污染治理设施。工业集聚区应按规定建成污水集中处理设施，并安装自动在线监控装置；2019年，住房城乡建设部等部门联合印发《城镇污水处理提质增效三年行动方案》，要求地方各级人民政府或工业园区管理机构组织对进入市政污水收集设施的工业企业进行排查、评估，经评估认定污染物不能被城镇污水处理厂有效处理或可能影响城镇污水处理厂出水稳定达标的，要限期退出。《江苏省水污染防治条例》也有相关规定。本《条例（草案）》第二十九条“以工业为主的省级以上园区和化工、印染、电镀的工业集聚区应配套建设工业污水处理厂” 的规定降低了国家、省的要求，建议调整为“以工业为主的园区和工业集聚区应当配套建设工业污水处理厂”。同时，对工业企业污水接入、退出城镇污水管网作出规定。

（三）关于住宅小区排水设施维护管理。《条例（草案）》第三十二条规定“鼓励住宅小区共用排水设施、雨水储存池等海绵设施委托专业运营单位维护”。住宅小区共用排水设施一般由物业服务企业负责日常管理，由于共用排水设施的维护管理专业性较强，物业服务企业缺乏专业的维护人员和维护手段，对排水设施的维护管理不到位甚至缺失，排水设施老化、破损，雨污水错接、混接、漏接等时有发生。国务院《城镇排水与污水处理条例》第十六条明确“城镇排水与污水处理设施竣工验收后，由城镇主管部门通过招投标、委托等方式确定符合条件的设施维护运营单位负责管理”，2020年住建部等部门在《关于加强和改进物业管理工作的通知》中也明确“依法明确供水、排水等专业运营单位服务到最终用户，落实专业运营单位对物业服务区域内相关设施设备的维护、养护和更新管理。”建议借鉴深圳等城市的立法成果，在《条例（草案）》中明确“住宅小区共用排水设施应当委托专业运营单位维护，鼓励雨水储存池等海绵设施委托专业运营单位维护”。同时，将第三十二条“在城镇排水设施覆盖区域新建住宅小区”改为“新建住宅小区”，可以保证将来排水设施覆盖后能够顺利接入。

（四）关于河道清淤疏浚工程管理。社会普遍反映，在河道清淤疏浚等工程实施过程中，常常造成水生态环境的破坏。建议《条例（草案）》规定“在实施河湖岸线整治、河道疏浚、清淤等工程前，应当进行水生态评估分析”，并明确工程实施方案论证、报批等相关要求以及对清淤污泥的处理要求，减小对水生态环境的破坏和影响。同时，建议《条例（草案）》明确交通运输部门对航道、港口、港池等的清淤职责。

（五）关于地下水保护。依据省人大常委会《关于在苏锡常地区限期禁止开采地下水的决定》，建议《条例（草案）》明确除省政府同意保留的二承压及以下深井和基岩井之外，禁止新打深井取水，保留深井需要更新的，应当向市水行政主管部门办理备案登记。在自来水管网覆盖范围内，禁止新打浅井取水。同时，为加强地下水保护，防止地下水污染，建议《条例（草案）》建立重点监管企业地下水水质动态监测机制。

（六）关于饮用水源地保护。为加强饮用水源地保护，建议建立集中式饮用水源地生态保护补偿机制，对因承担饮用水源地生态保护责任致使经济社会发展受到一定限制的组织和个人给予合理补偿。

（七）关于小散乱污水排放治理。《条例（草案）》第三十二条规定“通过住宅小区规划红线范围内的自建排水设施向市政排水设施排放污水的，推行由物业服务企业统一办理排水许可”，由物业服务企业办理是否合理可行，建议再行斟酌。第三十三条，对一些小散经营活动污水排放要求进行了规定，基于此类经营活动点多面广量大，违法排污常发多发，建议《条例（草案）》明确相应的监管职能部门，并对其定期检查、日常巡查、及时发现处置违法行为的职责作出规定。

（八）关于污水管网低水位运行。我市尚未完全实现雨水、污水分流，城镇污水管网维持低水位运行，可以保证生活污水和工业污水及时排入污水管网，同时有效防止汛期雨期雨水进入污水管网，造成污水外溢，建议《条例（草案）》明确“城镇污水收集处理设施应适当超前建设确保有一定冗余，在雨污混流地区应当结合实际建设调蓄设施，全面推广管网低水位运行”。

（九）关于水生态保护技术研究。水生态保护是本《条例（草案）》的特色和亮点，《条例（草案）》第三章对我市水生态保护与修复工作作出规定。为进一步提升水生态环境保护工作的科技水平，建议《条例（草案）》增加部分条款内容，如“鼓励开展水生态保护与修复相关科学研究和试点试验”，“鼓励运用大数据、5G、物联网等技术手段提升水生态环境监测、管理的信息化、智慧化水平”，“鼓励开展抗生素、激素、微塑料等新兴水污染物监测、防治方面的科学研究和技术创新”。

（十）关于河道畅流活水工程调度运行。我市地处江南平原，河道水位差较小，水流速度缓慢，水体自净能力弱，为此，我市2017年投资建设畅流活水工程，在市区河道新建活动堰，通过提升水位差来加大河道水流速度。根据调度运行试验，此举对提升市区河道水质效果明显。但受防汛、航道交通等制约，畅流活水工程调度运行还缺乏计划性，运行效率还不高。建议《条例（草案）》进一步明确由水利部门会同交通运输部门定期制定畅流活水工程调度运行计划，报市政府批准后并按计划实施，保证工程实施效果，切实发挥工程作用。

（十一）关于水产养殖尾水管理。近期，中央环保督察组向省委、省政府反馈督察情况，指出了我市“水产养殖尾水污染问题解决不力”的问题。我市是水产养殖大户，水产养殖面广量大，必须高度重视水产养殖尾水污染问题。《江苏省水污染防治条例》对水产养殖尾水排放作出了规定，建议《条例（草案）》在此基础上以进一步细化相关管理要求，或授权政府制定相关管理办法。

（十二）关于排污企业在线监测系统管理。根据国家相关法律规定的要求，《条例（草案）》第二十八条明确在重点排污企业排水口应当安装在线监测装置。建议《条例（草案）》增加在线监测装置管理的内容，明确监管部门、排污企业、运行维护单位的职责和要求，以确保在线监测装置的正常运行和数据的完整准确。

（十三）关于建立约谈制度。《条例（草案）》第二十七条第四款规定“辖市（区）人民政府未落实区域削减方案的，市生态环境部门可以采取通报、约谈等措施。”建议增加约谈的情形，如“辖市（区）人民政府未完成年度环境保护目标任务”、“辖市（区）人民政府对环保督察反馈问题整改不力的”等。

（十四）关于信息公开和社会监督。为加强社会监督、推动公众参与，建议《条例（草案）》明确应当向社会公开的信息，如水环境质量状况；各级河长名单；重点水污染物的种类、排放控制和削减情况；重点排污单位名录;畜禽养殖禁养区、限养区、适养区；水生态环境保护方面的行政许可、行政处罚情况；突发水环境事件以及应对情况等。建议《条例（草案）》明确生态环境部门应当公布联系方式和渠道，接受公众对于水生态环境保护方面的投诉举报。同时，建议《条例（草案）》规定“任何组织和个人都有保护水生态环境，防治水污染的义务” ，“鼓励支持社会公众举报水生态环境违法行为，对违法行为举报人实行保护和奖励”。

（十五）其他修改意见。一是明确界定部分概念，对《条例（草案）》第九条、第十四条中“溧阳市南部、金坛市西部重要水源涵养区”范围、第二十条“娱乐性垂钓”、第二十一条“非本地物种”进行明确界定。二是对实施主体进行调整或明确，第二十二条，“已经搬迁或者关停的，应当开展土壤和地下水及周边地下水环境风险隐患调查评估，制定风险管控和污染场地修复方案并组织实施。”，建议明确实施主体；第三十条，“定期开展城镇区域水污染平衡核算”的实施主体为“城镇污水集中处理设施运营单位”不合适，建议改为“市政府组织相关部门”。三是部分条款增加相关内容，第三十七条，增加“鼓励政府出台再生水利用相关支持政策”；增加小河、小沟、小塘等小微水体治理保护相关内容；增加禁止向雨水管网倾倒污水的条款。

此外，我工委还对《条例（草案）》部分文字表述修改完善提出了建议，相关内容整理后一并提交，提请后续修改时研究处理。