关于《常州市生活垃圾分类管理条例（草案）》审查意见的报告

——2023年8月29日在常州市第十七届人民代表大会常务委员会第十二次会议上

常州市人大常委会环资城建工委主任  朱柏松

根据立法程序，我工委对市政府提请市人大常委会审议的《常州市生活垃圾分类管理条例（草案）》（以下简称《条例》）进行了审查，现报告如下：

推行生活垃圾分类，引导人们形成绿色低碳生活方式，是为人民群众创造美好生活环境的必然要求，也是建设节约型社会的迫切需求。习近平总书记自2016年提出普遍推行垃圾分类的总要求后，多次对垃圾分类工作作出重要指示批示，前不久又专门给上海嘉兴路街道垃圾分类志愿者回信，再次强调“要推动垃圾分类成为低碳生活新时尚”。我市自2017年开始全面开展生活垃圾分类工作，虽然取得了积极进展，但还存在各级政府和有关部门对分类工作的重要性认识不足、协同配合的主动性和责任感不强；“四分类”设施建设相对滞后；居民普遍缺乏对生活垃圾分类的认知和意识，参与的积极性不高等问题。国家、省现有的法律、法规虽有部分条款对生活垃圾分类作出原则性要求，我市也出台了政府规章，但实施至今，生活垃圾分类的要求、部门的职责已发生变化，亟需结合我市实际，通过制定地方性法规，进一步明晰各方职责、规范分类行为、细化监管措施，为我市生活垃圾分类管理工作提供有力的法治支撑。

《条例》被确定为立法项目后，我工委与法工委一起提前介入条例的调研、论证、起草工作，就生活垃圾分类的推进模式、部门职责、核心制度、法律责任等问题与政府有关部门进行交流探讨，并专门赴杭州、宁波等地考察，汲取先进地区生活垃圾分类管理的地方立法经验。

《条例》经市政府常务会议讨论通过并向市人大常委会提请审议后，我工委按照《常州市制定地方性法规条例》相关规定，对制定该《条例》的必要性、可行性进行了审查。及时将《条例》文本及立法对照表印发市人大常委会委员、各辖市（区）人大、市人大环资城建专业代表小组成员，以及部分人大代表、立法专家、市民代表和基层管理人员，并函询市政协征求意见。召开多场次座谈会，广泛征求、充分听取各方面的意见建议。

我工委认为，《条例》依据《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》、《城市市容和环境卫生管理条例》、《江苏省城市市容和环境卫生管理条例》等相关国家、省法律法规，充分结合我市生活垃圾分类管理工作实际，坚持问题导向，突出重点难点，对我市生活垃圾分类设施的规划与建设、分类投放、分类收集、运输和处置、社会参与、监督保障、法律责任等进行了规范，特别是进一步明确了分类设施的建设要求，强化了投放管理责任人和责任区制度，也提出了源头减量的有关措施等。《条例》与上位法不冲突，内容比较全面，制度措施针对性和可操作性较强。条文结构合理，表述较为清晰。《条例》可以提交市人大常委会会议审议。

通过审查，结合调研情况并综合各方意见，对《条例》提出如下修改和完善的建议：

一、对完善法律制度的建议

（一）源头减量制度。源头减量虽不直接属于生活垃圾分类环节，但这是实现垃圾减量化，减轻分类压力的重要措施，也是衡量垃圾分类成效的重要指标之一，与垃圾分类的立法目的是一致的，其它城市的立法中也大都把“源头减量”单独建章。目前，我市源头减量工作的推进力度还不大，有关社会主体的参与度不高，城市环卫系统与再生资源系统还没能实现“两网融合”，加强源头减量工作就显得尤为必要。《条例》虽在第五章“社会参与”中设置了部分条款，但在结构设计和条款内容上，未能体现这项工作的重要性，建议应将“源头减量”单独建章并充实内容和设定法律责任，进一步明确相关职能部门的宣传引导、行业监管等职责；规范宾馆、餐饮、商场、快递等市场主体的经营行为，推进机关、事业、社团等公共机构绿色办公，减少过度包装和一次性用品的使用；推动城市环卫系统与再生资源系统“两网融合”。

（二）定时定点投放制度。通过对生活垃圾分类工作成效显著城市的调研，从他们的立法和实践经验来看，实行定时定点投放制度是行之有效的措施，也是比较核心的制度设计，对于在投放环节实现从形式分类到实质分类的根本转变具有重要的作用。《条例》在分类投放环节尚未设立这项制度，而缺乏这一制度的保障，将大大增加分类投放环节的现场管理难度，以及督导员的劳动强度和用工成本，也不利于市民分类投放习惯的养成，建议进一步调研论证其必要性。

（三）分类投放督导员制度。在现阶段，由于广大市民尚未养成自觉分类的行为习惯，对分类的具体标准也有一个熟悉的过程，因此，在分类投放现场通过督导员进行监督和指导十分必要。《条例》第三十四条虽然明确了“本市建立生活垃圾分类投放督导员制度”，但具体内容仍属于倡导性质，其作用也就很难得到有效发挥，建议从督导员的设置、工作的职责、资金的保障等方面进一步完善制度内容。

（四）分类体系责任保障制度。根据前期调研，杭州萧山、宁波等垃圾分类先进地区基本都建立了村（社）负责投放、镇（街）负责收集、县（区）负责转运、市负责处置的分类体系，明确了各级政府和部门的职责。建议《条例》在分类投放、收集、运输和处置环节进一步细化和充实条款内容，厘清职责边界，强化镇（街）对垃圾分类的宣传、引导、激励和对投放管理责任人的监督、考核职责，以及在老旧小区等居住区已建分类收集设施改造过程中矛盾的调处职责；强化县（区）城管部门对垃圾收集、运输企业的统一监管职责；强化市城管部门对垃圾处置企业的统筹调度、监管职责。

（五）物业服务企业激励制度。《条例》明确“实行物业管理的区域，物业服务企业为投放管理责任人，”按照投放管理责任人的职责，需承担分类收集设施的更新维护、分类收集容器的配置、分类投放的监督指导等责任。在城市居住区由物业服务企业承担投放管理职责是现实且可行的，但同时也必将增加企业的管理成本，按照权责利对等原则，应通过政府资金补助等方式给予资金激励，建议进一步研究论证。

（六）信用管理制度。建议《条例》建立信用管理制度，通过信用管理措施进一步规范物业服务企业和分类收集、运输、处置等垃圾分类市场化服务企业的从业行为。

二、对部分条款修改的建议

1．《条例》第四条“市人民政府城市管理主管部门根据经济社会发展水平、生活垃圾特性以及处理利用方式等，制定本市生活垃圾的具体分类目录。”建议后面增加“并推动建立生活垃圾分类标识制度”。

2．《条例》第五条“市、县级市（区）人民政府应当加强对生活垃圾分类管理工作的领导，”建议将市、县级市（区）人民政府的责任分开表述，进一步明确各级政府的分级管理职责。同时，建议将“建立生活垃圾分类管理工作协调机制”进一步细化，比如，建立联席会议制度等。

3．《条例》第六条规定了各有关部门的职责，除了城管、资规、财政、生环、住建等部门单独设款，其他部门都归于第6款“按照各自职责做好生活垃圾分类管理相关工作”。但其中有些部门也是负有重要职责的，比如，农业农村部门对农村生活垃圾的分类管理；发改、商务、文广旅、市监、邮政等部门对源头减量的监督管理；教育部门对在校学生分类知识的宣传教育等，建议也单独设款予以进一步明确。此外，第5款“住房城乡建设主管部门负责督促物业服务企业开展生活垃圾分类工作，”由于金坛区物业服务行业主管部门为城管局，建议改为“物业管理主管部门负责督促物业服务企业开展生活垃圾分类工作，”。

4．《条例》第九条第1款“产生生活垃圾的单位和个人应当按照规定缴纳生活垃圾处理费。市人民政府应当按照产生者付费原则，逐步建立分类计价、计量收费的生活垃圾处理收费制度。”建议改为“市人民政府应当按照产生者付费原则，逐步建立分类计价、计量收费的生活垃圾处理收费制度。产生生活垃圾的单位和个人应当按照规定缴纳生活垃圾处理费。”逻辑关系更加合理。

5．《条例》第十二条“根据国家、省有关规定制定全市生活垃圾分类收集设施配置标准，”建议参照深圳、苏州等地将“配置标准”改为“配置规范”，规范相较于标准兼具原则性和灵活性，适用性更强。

6．《条例》第十四条“任何单位和个人不得损坏、随意占用、迁移生活垃圾分类收集、运输和处置设施或者改变其用途。确有必要关闭、闲置或者拆除的，”这里“不得”的行为和“确有必要”的行为前后没有对应的逻辑关系，建议相对应。

7．《条例》第十六条“禁止将建筑垃圾、园林绿化垃圾、工业固体废物、危险废物等投放至生活垃圾分类收集容器。”由于在农村存在大量秸秆等农业固体废物，建议改为“禁止将建筑垃圾、园林绿化垃圾、工业固体废物、农业固体废物、危险废物等投放至生活垃圾分类收集容器。” 同样，第二十四条第（六）项、第四十九条第2款也应增加“农业固体废物”。

8．《条例》第十八条第（二）项“保持生活垃圾分类收集容器完好以及周边环境整洁；”与第四十七条第2款“投放管理责任人未保持生活垃圾分类收集设施设备完好以及周边环境整洁的，” 前后表述不一致，前面是“分类收集容器”，后面是“分类收集设施设备”，建议统一。

9．《条例》第十九条第1款第（四）项“港口、码头设置分类收集设施设备，接收各类船舶生活垃圾。”此条款规定的是不同场所分类收集设施设备的配置要求，前三项都指明了具体的类别，唯独此项没有明确，而且，交通场站也不止港口、码头，还有地铁、机场、车站等，建议进一步明确。第2款“可回收物、有害垃圾收集设施设备可以在责任区主要出入口等区域相对集中配置；”而通常情况下，一个集中收集点一般都同时配置可回收、有害、厨余、其他四类垃圾收集容器，部分代表对“在责任区主要出入口”配置也提出异议，认为有碍观瞻，建议改为“按照方便投放的原则”配置。第3款“城市居住区、农村居民点可以根据需要设置大件垃圾收集点。”建议“可以”改为“应当”。

10．《条例》第二十九条规定“生活垃圾收集、运输、处置单位在约定服务期内确需停业、歇业的，应当提前六个月书面向市人民政府城市管理主管部门报告。”按照职责划分，生活垃圾收集、运输单位的管理权限在县（市）区，处置单位的管理权限在市级，不宜统一规定，建议改为“生活垃圾收集、运输、处置单位在约定服务期内确需停业、歇业的，应当提前六个月，按照管理权限，分别向市、县（市）区人民政府城市管理主管部门书面报告。”

11．《条例》第二十七条第（三）项“并按照规定上传至垃圾分类信息管理系统；”建议改为“并按照规定上传至常州市垃圾分类信息管理系统；”与其它类似条款的表述相一致。

12．《条例》第三十六条第1款“生产经营者应当按照国家、省、市有关规定逐步禁止使用不可降解的一次性用品。”“逐步”是个不确定性概念，国家、省、市一旦有规定，就应当令行禁止，建议取消。

13．《条例》第五章建议参照上海等地法规增加一条，“鼓励通过积分兑换等多种方式，促进单位和个人形成生活垃圾分类投放的良好行为习惯。”这既是通常做法，也可以与第四十三条“加强对垃圾分类市场化服务企业在提供运行服务过程中形成的积分或者资金的专项监管”建立对应关系。

14．《条例》第三十九条“鼓励和支持各类市场主体参与生活垃圾源头减量、分类处理以及资源化利用等工作。”建议将“市场主体”改为“社会组织和个人”，表述更加规范。

15．《条例》第四十九条第2款“将建筑垃圾、园林绿化垃圾、工业固体废物、危险废物等混入生活垃圾进行收集、运输的，”将上述垃圾混入生活垃圾投放也是一个普遍及严重的违法行为，建议改为“混入生活垃圾进行投放、收集、运输的，”并按照个人和单位违法行为分别设置法律责任。

16．《条例》中所有“物业服务企业”建议改为“物业服务人”，与《民法典》相一致。所有“城市居住区”建议改为“城镇居住区”，适应城镇化发展需要。

以上报告，请予审议。