常州市人大常委会执法检查组副组长、常州市人大常委会环资城建工委主任朱柏松

城市轨道交通是建设现代城市的重要基础设施，是便民惠民的重大民生工程，其运营安全与服务水平对经济社会发展、百姓生命财产安全与社会稳定，以及人民群众的幸福感和获得感意义重大。为推动《常州市轨道交通条例》（以下简称《条例》）有效实施，进一步促进我市轨道交通事业持续健康发展，市人大常委会按照监督工作计划，成立执法检查组，于今年5月份对《条例》实施情况开展了执法检查。现将有关情况报告如下：

一、执法检查工作情况

市人大常委会对《条例》执法检查工作高度重视，主任会议专题研究制定执法检查工作方案，成立了由市人大常委会分管副主任韩九云任组长的执法检查组。为做好此次执法检查工作，执法检查组明确了执法检查8个方面的重点内容，要求相关部门就《条例》实施情况开展自查。5月10日召开执法检查工作会议，部署执法检查工作安排，解读《条例》重点内容，听取市政府及市交通运输局、地铁集团等9个部门和单位《条例》实施情况的汇报，并开展了法规知识问卷调查。5月25日，执法检查组成员现场查看1、2号线营运服务、安全管理、普法宣传等工作，视察轨道交通控制中心，了解我市地铁依法规划建设、落实安全保护区制度、规范行车组织运作等情况。随后就《条例》执行情况与有关职能部门和单位具体业务负责同志开展专题座谈，并听取了部分人大代表、市民代表关于完善法规的意见建议。

二、贯彻实施《条例》的主要成效

《条例》自2019年9月1日实施以来，市政府及其相关部门和单位认真贯彻执行，切实履行法定职责，制定出台法规配套制度，严格监管，规范运营服务，推动我市轨道交通事业健康有序发展。根据规划，我市远景线网规划7条线路，总长292公里，现已开通运营1、2号线，全长53.99公里。5号线、6号线规划建设也已被纳入“532”发展战略重点项目，正在加快推进中。目前双线客流稳步提升，周末客流稳定在22万人次以上，已累计安全运送乘客1.26亿余人次，地铁在全市公共交通的“主力军”作用越发凸显。

（一）注重宣传，轨道交通管理法治氛围日益浓厚。市政府及相关部门和单位认真解读宣传《条例》，充分运用广播、电视、网络、报纸、微信公众号、抖音等多种形式开展宣传。通过将《条例》列入安全生产管理人员考试内容，开设法规宣传地铁专列，开展《条例》有奖知识竞答，制作宣传视频、分发宣传册、纪念品等，有效提升《条例》知晓度和影响力，为贯彻实施《条例》营造了良好的法治氛围。

（二）依法履职，轨道交通管理工作格局基本形成。市政府及其相关部门和单位按照法律规定，在规划建设、运营管理、应急安全等方面履职尽责。市政府成立城市轨道交通建设指挥部，强化组织保障；规划部门坚持科学谋划、规划先行、动态完善，全力把好轨道交通发展的顶层设计关；财政部门强化资金保障，1号线、2号线的项目资本金均由市财政资金统筹安排，10年间市财政累计投入约152亿元；交通、住建、城管、公安、应急管理局、地铁集团等部门和单位各司其职，依法监管，共同确保了1、2号线建设和运营安全。

（三）建章立制，轨道交通管理制度体系不断完善。市政府及其相关部门和单位对照《条例》规定，出台了《关于保障常州市轨道交通安全运行的实施意见》《常州市城市轨道交通运营重大隐患治理督办制度》《常州市轨道交通保护区管理实施办法》，制定了《常州市城市轨道交通运营突发事件应急预案》《常州市轨道交通乘客守则》《常州市轨道交通运营服务规范》等20多项制度规定（详见附件《<条例>配套制度制定情况表》），从轨道交通规划建设、保护区管理、运营安全、服务质量等方面进行了细化补充，共同构建了《条例》的规范体系，为促进轨道交通建设运营在法治轨道安全、有序发展奠定了制度基础。

（四）强化监管，轨道交通管理能力水平逐步提升。一是强化安全管理。开发地铁保护信息化管理平台，累计开展日常巡查2000余次，开展保护区建设项目符合性巡查1800余次。建立相关部门协作联动机制，强化警企建设，加大日常运营安全生产检查、抽查、督查，全面抓好防汛、防台风、防暴恐、防高空坠物排查，认真组织开展火灾、脱轨事故等应急救援综合演练，全面完成“地铁运营应急救援能力提升”项目，运营分公司被评为一级安全生产标准化企业。二是规范运营管理。严格开展票务管理，及时对票价、行车时刻、运行状况等进行公示公告。开通24小时服务监督热线，共受理市民来电及平台工单91000余件，答复率、满意率100%。三是优化服务保障。推出冷暖车厢、雨天关爱、母婴关怀、纳凉驿站等便民服务。于1号线开通时同步上线常州地铁APP，是省内第一个实现自动售票机支持移动支付购票的城市，现与全国11个地铁城市实现扫码过闸互联互通，支持银联、微信、支付宝等多种支付。积极开展服务督查及服务质量评价，营造安全、良好的乘车环境，乘客满意度逐年提升。

（五）严格执法，轨道交通管理法治威力更加彰显。《条例》明确了各方面的权利义务和应当承担的法律责任，有关部门严格执法监管，交通部门依据《条例》立案查处损坏轨道交通设施设备5起案件；住建部门在1、2号线建设过程中共发出整改通知书717份，发现并纠正各类工程质量安全问题2200余条；城管部门共立案查处轨道交通控制保护区内违规施工案件9起，结案9起，罚款65万元；公安部门累计查控地铁内扒窃、猥亵、偷拍等重点人792名，破案17起，找回失物1200件；地铁集团累计劝阻和制止地铁车厢内饮食、躺卧坐席等不文明行为13856起，依法开展轨道交通规划建设管理的法治威力得到很好体现。

三、贯彻实施《条例》中存在的困难和问题

客观来看，我市在依法推进轨道交通事业发展方面尽管取得了一定成绩，但随着轨道交通线网规划的延伸，建设进程的推进和1、2号线路的运营实践，《条例》在贯彻实施中也出现了一些困难和问题，轨道交通管理与高质量发展要求相比、与法律法规的要求相比、与人民群众期盼相比，仍存在一定差距。

（一）轨道交通保护区管理有待进一步强化。保证轨道交通安全，保护人民生命财产安全是城市轨道交通运营管理的首要任务。为此《条例》要求轨道交通实行保护区管理，并在第三章专章对地铁保护区管理作出规定。检查发现当前保护区管理制度的落实还存在一定问题。一是保护区有关规定的宣传有待加强。轨道交通保护区安全专题宣传力度不够，轨道交通保护区示意图也仅是由地铁集团按照《条例》定量规定划定后在地铁集团官网进行公示，社会知晓度不高，一些建设、施工单位和地铁沿线商家等对保护区的范围、管理要求仍不了解。在涉及办理行政许可工作中，建设单位、行政许可审批人员也存在不能清晰明了判断许可事项是否涉及保护区的情况，导致在保护区范围内违法施工的现象时有发生。二是保护区内行政许可联动有待强化。《条例》第二十条规定，“在控制保护区内进行相关活动，依法需要申请行政许可的，有关主管部门应当在行政许可前书面征求轨道交通经营单位的意见。”检查中有部门反映，一些企业在控制保护区内进行作业时，已向相关部门申请办理了行政许可手续，但相关许可部门未能在行政许可前书面征求轨道交通经营单位的意见，导致被动违法，既给案件办理带来了一定困难，也给轨道交通带来安全隐患。三是保护区划定范围有待完善。《条例》关于保护区的覆盖范围规定为在建和运营线路，未将规划线路纳入保护区管理，截至目前已发生多次因建设项目侵占规划线路，导致必须更改轨道交通路线或增加工程投资的情况，影响了轨道交通建设。同时，《条例》仅对主变电站周边设置了保护区，主变外线尚未被纳入保护区管理。实际工作中由于主变外线线路长，部分外线地处偏僻，极易被违法施工破坏，造成断电事故从而影响轨道交通运营安全。四是惩处力度有待加大。当前地铁保护区违法施工行为的处罚金额以及损坏轨道交通设施设备的处罚金额偏低，比如损坏轨道交通设施设备的处罚上限仅三万元，施工单位的违法成本较低，对违法行为形成的震慑有限。目前已发生过多起施工损坏轨道交通设施设备的事件，危及轨道交通运营安全。

（二）运营安全管理有待进一步加强。一是安保机制不够完善。尽管相关部门从加强行业内部安全防范出发，在地铁站区建立了警企联动联防联控机制，但“一周一演练”仍存在时松时紧问题，特别是围绕“防暴恐袭击、防个人极端案事件、防大客流拥挤踩踏”等重点，常态化组织开展跨层级、跨线路“红蓝对抗”模拟实战演练还不够。二是禁止、限制携带物品目录尚不统一。目前我市尚未制定乘坐轨道交通禁止、限制携带物品目录，地铁站区公示的《江苏省乘坐城市轨道交通禁止限制携带物品目录》与《条例》中有些规定不相统一，比如发胶、摩丝等易燃、易爆物品，按照《条例》第四十二条第六项规定属于禁止携带进站乘车的物品，但按照当前公示的省城市轨道交通禁止限制携带物品目录，此类物品是根据物品的容量和数量区分的限带物品，实际安检操作中，极易因此产生矛盾纠纷，对轨道交通运营安全带来一定隐患。三是安保队伍存在短板。一方面安检实行外包模式，安检员以院校实习生居多，安检队伍专业性、稳定性及应急能力有待提升，安检措施与效果还达不到预期要求。另一方面，目前地铁站点配备警力以巡逻执守为主，涉爆物品临场处置方面专业人才缺乏。

（三）轨道交通规划有待进一步优化。从检查情况来看，我市前三轮轨道交通线网规划对市区地铁网络研究比较多，而对多层次轨道交通网络研究略显不足，部分轨道交通站点出入口周边存在公交站点距离较远、共享单车停车区和换乘停车场不足、临时车辆停靠点未规范设置、连接通道少等问题，出行“最后一公里”仍有提升空间。另外，轨道交通线路规划和城市空间规划、产业规划之间统筹融合力度有待加强，产站城一体化在规划层面的协调力度和深度不够。当前轨道交通沿线有些地方仍未形成符合其区位优势的产业体系，站点周边开发大部分限于普通商业、居住等有限功能，没能很好地实现带动城市发展的目标，轨道交通社会效益发挥还不够充分，反过来也影响了轨道交通运营效益。

（四）轨道交通建设管理有待进一步规范。一是建设单位首要责任落实亟待加强。检查发现，建设单位在发挥质量安全管理牵头引领作用及落实首要责任方面还不到位，存在安全质量监管责任分解落实不够清晰、现场管理不够规范、安全隐患风险排查治理不够彻底的情况。二是轨道交通工程诚信体系建设还不完善。当前我市轨道交通工程参建单位以国内大型央企、国企单位等外地企业为主，市级层面的轨道交通诚信考核平台尚不健全，而住建部门的一些行政措施如责令整改、责令停工（局部）、约谈、处罚等对其在工程招投标领域影响甚微，难以形成较强的影响。三是监管能力存在短板。轨道交通建设监管人员配备不足，技术水平和经验存在差距，施工现场信息报告、反馈机制不够完善，部分质量安全监管要求未能得到全面落实。

四、进一步推动《条例》落实的意见建议

为进一步深入贯彻实施《条例》，依法规范和加强全市轨道交通管理，执法检查组针对检查中发现的问题，建议如下：

（一）优化规划设计，强化规划引领。以当前构建国土空间规划体系、健全国土空间用途管控制度为契机，做好新一轮轨道交通相关规划的修编工作，充分发挥规划引领作用，实现“修一条地铁线，带动一线经济，造福更多百姓”的目标。一是进一步增强线网规划的科学性和前瞻性。线网规划是指导城市轨道交通近期建设和长远发展的重要依据。要深入总结我市自2010年以来已经完成的三轮城市轨道交通线网规划编制经验，剖析存在问题，在当前正在进行的第四轮及今后的线网规划修编过程中，强化研究论证，准确把握城市发展规律，以群众实际出行需求和意愿为导向，根据高质量发展需要，有前瞻性地科学谋划城市轨道交通发展，尽量避免因线网规划频繁修编调整带来的各种资源浪费和对城市发展造成的不利影响。二是积极推进多层次轨道交通网络融合和多种交通方式衔接换乘。加强轨道交通与各层级交通规划方案的衔接，统筹做好规划预留，细化明确轨道交通站点、出入口与其他交通站点、临时车辆停靠点、换乘停车场、连接通道等配套设施，尽量做到同步规划、同步建设、同步投入使用，实现轨道交通与其他交通方式无缝衔接，更加方便群众出行。三是强化轨道交通规划与周边产业、功能定位的融合。因地制宜，科学规划产业布局、居住和公共空间，引导重要产业、公共服务资源等向轨道交通沿线特别是站点周边地区集聚，促进轨道交通沿线区域业态提升、功能提质，实现轨道交通场站及周边土地资源高效、集约利用，促进经济社会高质量发展。四是建立科学的考核及后评估机制。完善“规划-设计-建设-运营”全面闭环评估体系，有针对性地对轨道交通相关规划实施情况进行定期监测和评估，增强规划执行效果，维护规划刚性目标的严肃性，同时为实施周期内规划内容调整提供理论依据和基础。

（二）加强安全监管，筑牢安全防线。一要严格落实《条例》保护区管理制度。按照《条例》第十九条规定，明确界定轨道交通保护区范围，以政府名义在权威平台发布保护区范围示意图，实现部门共享，同时拓宽公众查询渠道，优化查询方式。落实《条例》第二十条规定，在轨道交通保护区内作业依法需要申请行政许可的，有关部门应当在行政许可前书面征求轨道交通经营单位意见；依法不需要申请行政许可的，建设单位要在作业前征得轨道交通经营单位的同意。另外，除了要健全完善已建成线路保护区标识桩牌，同步设置在建线路保护区标识桩牌外，还要着力加强规划线路的控制措施。强化保护区巡查和管理，运用更加公开合理的监管手段，加强安全评估和动态监测，确保轨道交通保护区安全。二要强化建设安全监管。有关部门要按照《条例》规定，切实履行轨道交通建设安全监管职责，落实全过程监管，督促建设、施工、监理等各方主体落实安全生产责任。严格执法，严肃查处不具备资质施工以及违法分包、转包、挂靠等违法违规行为，强化对参建单位的信用考核及履约管理，进一步规范参建市场行为管理。结合1、2号线建设中出现的各类问题，出台标准化管理流程，研究制定更为有效的监管措施，推进轨道交通工程智慧工地建设，保障工程建设合理性工期。三要加强运营安全监管。加强轨道交通执法队伍建设，加大安全隐患排查和整改力度，尽快制定出台并公示我市乘坐轨道交通禁止、限制携带物品目录，提升安检效率。完善应急处置预案，提高应急处置能力，常态化开展安全防控和应急处置实战演练，做好救援队伍和物资储备，切实做到有备无患。

（三）强化普法宣传，提升普法实效。要加大普法宣传力度，构建多样化、全覆盖的法治宣传网络，持续开展《条例》进车站、进企业、进学校、进机关等活动，为广大市民知法、懂法、守法以及执法人员依法执法营造更好的法治氛围。要增强普法宣传的针对性，除开展常态化宣传外，通过编制地铁安全保护区专项宣传册、短视频、以案释法等形式，重点对勘察设计、建设施工、监理单位以及保护区沿线周边业主开展保护区管理专题宣传。要把普法融入执法工作全流程，在安检和票务稽查、乘车不文明行为劝阻、保护区违法行为查处等工作中，针对执法对象释明法律规定、违法后果，增强法治宣传教育实效。

（四）开展调研论证，适时修改《条例》。《条例》在1号线开通运营前颁布施行，在实际操作过程中发现有些规定还需进一步完善，如：检查中有关单位建议将规划线路纳入保护区管理范围，加强对轨道交通规划线路周边的用地控制；有关部门建议提高保护区内违法施工行为处罚上限；还有部门提出要针对郑州地铁透水事件，在应急管理方面增加“防汛防涝”等内容等，建议市人大常委会及有关部门和单位积极开展调研论证，适时启动修订程序，对《条例》进行修改和完善，推动《条例》更好地贯彻实施。