关于《常州市河道管理条例（草案）》的说明

——2023年6月26日在常州市第十七届人民代表大会常务委员会第十一次会议上

常州市水利局局长 是  峰

一、立法的必要性

河道是水资源和生态环境的重要载体，我市河道众多、水系发达，现有大中小河道2702条（段），约5400公里，列入《江苏省湖泊保护名录》湖泊4个，在册水库89座。保护好、利用好这些河湖资源，事关常州高质量发展和人民福祉。2013年市政府制定《常州市河道管理实施办法》（以下简称《办法》），对规范河道管理，保障防洪安全、供水安全和水工程安全，发挥了积极作用。随着形势的不断发展，出现了一些新情况和新问题，现行《办法》虽经修改，仍不能适应实际需要，亟需制定一部地方性法规强化全市河道管理。

（一）制定条例是贯彻习近平生态文明思想、推进生态文明建设的具体体现。党的二十大报告要求，“必须牢固树立和践行绿水青山就是金山银山的理念，站在人与自然和谐共生的高度谋划发展”。河道是水生态的主要载体，通过地方立法，加强河道管理是落实习近平生态文明思想的具体体现。

（二）制定条例是实现我市水利高质量发展、保障“532”发展战略实施的现实需要。顺应我市经济社会发展和生态文明建设要求，贯彻落实国家水网建设部署，全面推进新一轮太湖综合治理，推动从单一工程治理向系统发力、综合治理、专班化推进的转变，需要利用法治来予以统筹。同时，为保障人民日益增长的美好生活需要，对滨水空间活动、水上旅游、水上运动等河道管理中面临的新问题、新常态，也需要利用法治予以规范。

（三）制定条例是落实上位法要求的重要举措。随着《中华人民共和国长江保护法》的颁布实施、《中华人民共和国河道管理条例》的修订、《江苏省河道管理条例》的出台，以及《关于全面推进河长制的意见》等政策的制定实施，对河道治理与保护提出了新的更高的要求。为了确保上位法落地落实，亟需通过地方立法细化相关要求，结合我市实际明确制度措施，推动全市河湖面貌持续改善。

二、立法的可行性及起草过程

《常州市河道管理条例》先后被列为2021年度立法计划地方性法规调研项目、2022年度立法计划地方性法规预备项目。2023年，该项目被列为年度立法计划地方性法规正式项目，立法条件已经俱备。

立法项目启动后，市水利局开始组织起草工作，联合常州大学成立立法小组，开展立法调研，广泛征求意见。2022年12月起，市水利局会同市人大常委会农工委和法工委、市司法局成立立法专班，对草案文本进行十余次修改。按照地方立法程序，市水利局进行立法风险评估和社会主义核心价值观入法入规审查。2023年3月17日，市水利局向市政府提交了草案（送审稿）。

此后，市司法局进行审查修改，按照地方立法程序，先后组织公开征求意见、赴辖市（区）调研、征求行政相对人意见、召开部门座谈会、进行专家论证。根据征集到的意见和建议，市司法局会同市水利局进行了近二十次修改，形成草案（政府常务会议审议稿）。2023年5月31日，市政府第19次常务会议审议通过了《条例（草案）》。

三、《条例（草案）》的主要内容

《条例（草案）》共七章、五十条，立足于解决河道管理的实际问题，在六个方面明确相应的措施规范，旨在实现“确立河道分级管理名录、明确河道蓝线及水系保护范围、落实等效等量替代补偿原则、加强水网建设推进‘断头浜’整治、破解水上运动旅游休闲新业态管理缺位、强化河长制管理”六大目标。

（一）建立河道管理基础制度

重点建立健全河道管理的三项基础制度：

1.河道分级管理制度。国家和省河道管理相关法律法规要求建立河道分级管理制度，但是没有作出具体规定。《条例（草案）》根据江苏省骨干河道分级标准，结合我市河道管理实际，建立河道分级管理制度。《条例（草案）》第十条规定，河道管理实行统一管理与分级管理相结合，下级管理服从上级管理的管理体制；除由国家授权的江河流域管理机构和省水行政主管部门实施管理的河道外，本市河道划分为市级、县级、镇级河道，并明确了等级划分标准以及相应的管理部门。将村级河道纳入镇级河道管理范畴，县级、镇级河道均由县级市（区）水行政管理部门归口管理，将破解面广量大农村河道监管缺位问题。

2.河道管理名录制度。《条例（草案）》第十一条确立了河道管理名录制度，名录包括河道名称、起止点、河道长度、水域面积、主要功能、管护单位等内容，并明确不同等级河道管理名录的编制主体、公开、动态调整等内容。

3.河道长效管护机制。《条例（草案）》第三十五条规定，市水行政主管部门应当加强对河道管护工作的指导和监督，制定与社会经济发展相适应的河道分级管护标准规范和考核指标体系。市、县级市（区）水行政部门按职责权限，根据河道分级管护标准规范制订包括河道管护责任区、管护要求和费用标准、经费筹集以及监督考核办法等内容在内的河道管护实施方案，并实施考核。第三十六条明确河道管护单位责任，即按河道管护实施方案组织实施河道维修、养护和保洁等工作，开展日常管理巡查，加强河道的安全检查和河道相关设施的维修养护，保障河道安全运行，及时向水行政主管部门报告巡查中发现的重大问题。

（二）强化河道的管控

具体加强了三方面的管控:

1.河道蓝线。《条例（草案）》第十五条规定，河道蓝线包括河道中心线、河道两侧的河口控制线以及河口外侧的河道保护控制线等五根控制线。任何单位和个人不得实施违反河道蓝线保护和控制要求的建设活动，不得擅自填埋、占用河道蓝线内水域或者从事影响水系安全的活动。将蓝线规划确定为河道保护范围的重要依据，并由水行政主管部门牵头组织编制，这一规定对强化水域岸线空间管控、处理好城市发展和河道保护之间的关系意义重大，是我市河道管理立法的创新举措。

2.涉河规划。《条例（草案）》第十三条、第十四条规定，编制水系、河道蓝线、水域保护、河道保护等河道专业规划，应当符合国土空间规划、流域综合规划、区域综合规划，并与航道、渔业等专业规划相衔接，并明确了编制主体及编制、修改的程序要求。

3.水域岸线等其他管控要求。《条例（草案）》第二十一条至第二十三条明确了河道岸线管控、水域管控以及有关禁航、限航以及船舶停靠等要求。

（三）加强河道管理保护

《条例（草案）》细化完善了河道管理保护措施。

1.明确管理范围和保护范围。《条例（草案）》第十七条规定，河道管理范围按照《江苏省水利工程管理条例》等法规的规定划定。河道保护范围根据蓝线规划河道保护控制线确定；未实施蓝线管理的河道，其保护范围根据河道分级分类情况，以管理范围界线外五至十五米为界。同时，明确了管理范围、保护范围的划定主体和程序要求。

2.明确河道管理要求。《条例（草案）》第十八条要求设立河道管理范围界桩和标识牌，标识牌载明河道名称、河道分级、执法机构、管护单位、管理范围以及管理范围内禁止和限制的行为等事项；规定任何单位和个人不得擅自移动、损毁、掩盖界桩和标识牌。

3.提出其他保护要求。《条例（草案）》第十九条、第二十四条对河道堤防、闸坝、泵站等重要水工程以及涉河历史文化遗存的保护要求和措施进行了明确。

（四）推动河道系统治理

《条例（草案）》落实生态优先理念，推动河湖系统治理。

1.加强水系连通修复。《条例（草案）》第二十八条明确“断头浜”整治，要求相关部门对城市建设发展以及其他历史原因形成的河道填堵、覆盖、中断、水系不畅等情况进行普查和评估；对确需连通或者恢复的河道，制定连通或者恢复实施方案并优先组织实施。第二十六条要求通过开挖、疏浚等方式，将自然水系相连贯通，全面提高水资源调控能力，恢复和改善防洪、排涝、灌溉、供水等基本功能，改善河道生态环境。第二十七条要求保护和修复河道生态系统，防止水土流失和河道淤积，不得任意截弯取直或者改变河道岸线。对淤积严重、影响防洪排涝、水系沟通以及严重污染的河道，优先安排整治。

2.加强水污染治理。《条例（草案）》第二十九条要求开展入河排污口排查，建立入河排污口档案，进行分类治理，并加强动态监测和监管。生态环境部门发现重点污染物排放总量超标的，或者未达到水功能区水质要求的，及时报告有关人民政府采取治理措施。农业农村等部门加强农业绿色发展指导工作，指导种植业、养殖业、休闲农业等生产经营者综合利用、处置生产有机废弃物，减少河道污染。

3.建设生态清洁小流域。《条例（草案）》第三十条要求以小流域为单元，统筹实施水土流失综合治理、流域水系整治、生活污水和农村生活垃圾治理，建设生态清洁小流域。

4.整治农村河道环境。《条例（草案）》第三十一条要求对农村河道管理范围内畜禽养殖、生活垃圾堆放等行为进行清查、整治，对侵占河道的行为依法处理。对存在淤积、堵塞、水污染严重、水生态恶化等突出问题的河道进行清淤疏浚、清理河床河道，恢复河道水利和生态功能，建设水美乡村。

5.实施岸线修复。《条例（草案）》第三十二条要求对岸线利用项目进行清理，依法处理违法占用岸线妨碍行洪、供水、生态安全等项目，对受损岸线进行复绿和生态修复。

（五）发挥河道综合效益

《条例（草案）》坚持绿色发展的理念，强化河道综合利用。

1.加强滨水空间规划建设。《条例（草案）》第三十八条要求统筹考虑滨水空间生态和景观需求，突出生态性、开放性、连续性，满足居民对公共空间环境的需求；对重点河道沿线建筑风貌、体量、色彩、视廊、天际线等加强控制引导。鼓励建设滨水绿色生态廊道，适度设置文化、体育、休闲等公共服务设施及必要的市政基础设施。滨水空间建设和管理办法由市人民政府组织相关部门制定。

2.推动水上旅游、水上运动发展。《条例（草案）》第三十九条要求旅游主管部门整合、开发、利用河道资源，完善旅游设施，加强水上旅游宣传推广。水行政部门会同有关部门合理规划和建设水利风景区、水工遗址展示点、水文化展览馆、水情教育基地等场所和设施，常态化开放水利工程非核心区域场所。《条例（草案）》第四十条要求有序开放自然水域，加强水上全民健身场地设施建设，引导水上运动产业发展，并明确相关部门的职责。

3.规范水上开发利用活动。《条例（草案）》第四十一条对在河道管理范围内从事水上旅游、水上运动项目等开发利用活动，以及相关经营者、组织者以及参加活动人员提出相关要求，同时，明确相关部门在水上开发利用活动的职责。要求市水行政部门会同市财政部门制定涉河建设与活动占用河道有偿使用办法。

（六）强化监督检查措施

《条例（草案）》第五章对相关监督保障措施进行了规范，要求将河道建管经费纳入财政预算，加强经费的保障和跟踪监督，充分发挥河长制作用，建立河道巡查、督查制度，加强河道智慧化监管，强化区域协同和部门联合执法。

四、有关问题的说明

（一）关于河长制条文。河长制作为我国首创具有中国特色的治水方略，在河湖保护和治理方面发挥着不可替代的作用。考察其他省、市立法经验，鉴于河长制主要是规范各级河长的职责，较少涉及公民、法人和其他组织的权利义务，且我市已经通过制定《常州市河湖长履职办法》《河湖长制工作绩效评价办法》《区级河湖长履职评价办法》等规范性文件明确相应措施，《条例（草案）》中对河长制仅作了原则性规定，建议在今后立法统筹考虑。

（二）关于配套规范性文件。针对我市河道管理的实际需要，为弥补河道开发利用的制度空白，《条例（草案）》第三十八条要求市人民政府组织相关部门制定滨水空间建设和管理办法；第四十二条要求市水行政部门会同市财政部门制定涉河建设与活动占用河道有偿使用办法。上述配套文件，按照地方性法规制定要求，相关部门应当在法规实施后1年内制定。

（三）关于法律责任。由于涉及水的相关上位法数量较多，对禁止行为规定较为全面，且规定了具体明确的法律责任，因此，《条例（草案）》未再新设法律责任，仅针对国家工作人员的相关行为明确了相应的法律责任。