关于《常州市生活垃圾分类管理条例（草案）》的说明

——2023年8月29日在常州市第十七届人民代表大会常务委员会第十二次会议上

常州市城管局局长  吴建荣

我受市人民政府的委托，现就《常州市生活垃圾分类管理条例（草案）》（以下简称《条例（草案）》）作如下说明：

一、立法的必要性和可行性

2016年，习近平总书记提出普遍推行垃圾分类制度，多次对垃圾分类工作作出重要指示。此后，住建部稳步推进垃圾分类工作，要求到2025年全国地级及以上城市基本建成生活垃圾分类处理系统，全国城市生活垃圾回收利用率要达到35%以上。2021年，住建部出台《城市生活垃圾分类工作评估办法》（建城〔2021〕58号），对垃圾分类的工作要求进行细化量化，并按季度进行评估。2023年5月，新修订的《江苏省城市市容和环境卫生管理条例》施行，其中对生活垃圾的设施设备建设、分类处理等都提出新的要求。

2018年11月，我市制定政府规章《常州市生活垃圾分类管理办法》（以下简称《办法》），确立了生活垃圾三分类处理的各项制度措施。随着国家和省对垃圾分类工作系统性、综合性、规范性的要求越来越高，我市现行《办法》存在分类标准相对滞后、源头减量措施乏力、管理体系不够健全、约束力度不够严格等问题，不能满足当前我市垃圾分类工作的实际需求。为更好地推动我市生活垃圾分类管理工作，建设无废城市，有必要在《办法》的基础上制定地方性法规，进一步理顺政府、社会、企业、居民等各方主体职责，加强生活垃圾分类投放、收集、运输和处理的全过程管理。

《常州市生活垃圾分类管理条例》（以下简称《条例》）先后被列为2021年度立法计划调研项目、2022年度立法计划预备项目。市城市管理局作为牵头起草单位，在对《办法》进行科学评估的基础上做了大量立法调研工作。今年初，《条例》被列为2023年度立法计划的正式项目，制定地方性法规的各方面条件已经具备。

二、起草过程

项目启动后，市城市管理局会同市司法局成立立法专班，市人大常委会相关工委提前介入，指导起草工作。立法专班组织开展调查研究和协调论证工作：一是在《条例（草案）》送审稿的起草以及合法性审查阶段，先后两次在市政府官网等平台公开征求意见稿，征求社会公众的意见和建议。二是按照立法程序要求，开展立法风险评估和社会主义核心价值观入法入规审查。三是召开辖市（区）征求意见座谈会，听取金坛区、钟楼区等政府部门和立法联系点的意见和建议。四是召开专题座谈会，听取物业管理协会及10家物业服务企业对生活垃圾投放管理方面的意见和建议。五是召开行政管理相对人座谈会，听取老旧小区、次新小区、宾馆酒店、餐饮经营者、物业服务企业等行政管理相对人和相关行业协会的意见和建议。六是召开政府部门座谈会，听取市发展改革、自然资源和规划、住房和城乡建设、生态环境、财政、交通运输等部门的意见。七是召开专家论证会，邀请立法专家、政府法律顾问对部门职责、监管要求、制度措施以及法律责任等条款进行了论证。八是召开立法协调会，对生活垃圾源头减量涉及部门职责、投放管理责任人制度等进行立法协调。

2023年7月初，市发展改革、自然资源和规划、住房和城乡建设、农业农村、财政、交通运输、商务、市场监督管理、教育、生态环境、文化广电旅游、卫生健康、供销、邮政管理等部门和机构协调一致并进行会签。8月3日，市人民政府第21次常务会议讨论通过《条例（草案）》。现提请市人大常委会审议。

三、主要内容

《条例（草案）》分为八章、共五十三条，将生活垃圾按照可回收物、有害垃圾、厨余垃圾和其他垃圾为基本分类标准，对分类投放、分类收集、分类运输和分类处置四个环节进行规范。

（一）明确生活垃圾分类收集设施的设置

生活垃圾分类收集设施设备是生活垃圾分类投放的基础条件。《条例（草案）》第十三条、第十八条对分类收集设施提出要求：一是规定新建、改建、扩建建设项目的建设单位，按照国家和省有关规定、标准配套建设垃圾分类收集设施设备，并做到与建设主体工程“四同时”。二是要求对已建的、不符合相关配置标准的分类收集设施设备进行改造；城市居住区、农村居民点分类收集设施设备的改造由县级市（区）人民政府组织实施；老旧小区改造应当将分类收集设施设备列入改造范围。三是规定生活垃圾投放管理责任人按照相关配置标准设置分类收集容器。

（二）确立生活垃圾分类投放制度

分类投放是生活垃圾分类管理的头道环节，《条例（草案）》明确了各方主体分类投放的责任。一是明确分类投放责任。第十五条规定，产生生活垃圾的单位和个人是生活垃圾分类投放的义务人，应当将生活垃圾按照基本分类标准投放至指定地点相应收集容器内。二是明确投放管理责任。第十八条明确了投放管理责任人职责，主要包括：设置生活垃圾分类收集容器、保持收集容器完好以及周边环境整洁、建立日常管理制度、公示相关信息、进行宣传动员、指导监督投放行为以及组织收运生活垃圾等。三是明确投放管理责任区。第十七条第六款对责任区进行界定，即有关单位和个人所有、管理或者使用的建（构）筑物或者其他设施、场所的土地使用权范围以及管理范围。

（三）确立生活垃圾投放管理责任人制度

生活垃圾投放管理责任人制度是生活垃圾分类投放环节的核心制度。《条例（草案）》第十七条对生活垃圾投放管理责任人（以下简称投放管理责任人）进行规定，即实行物业管理的区域，物业服务企业为投放管理责任人（物业服务合同另有约定的除外）；未实行物业管理的区域，按照设施和场所的类型，分别由所有权人或者自治组织、管理单位（经营者、管理者）等为投放管理责任人；仍不能确定投放管理责任人的，由所在地镇人民政府、街道办事处确定；镇人民政府、街道办事处未确定的，由其作为投放管理责任人。

（四）强化生活垃圾收集、运输和处置要求

《条例（草案）》第四章对生活垃圾的收集、运输和处置的相关单位提出相关要求。第二十三条、第二十四条加强了对生活垃圾收集、运输环节的监管，防止生活垃圾出现“先分后混”和“混装混运”等情形；根据生活垃圾分类要求和产生数量明确收运的频次，提高转运效率；加强运输过程管理，避免装车运输过程中抛洒滴漏和作业扰民现象。第二十六条统筹不同类别的生活垃圾处置方式，规定有害垃圾由依法取得危险废物经营许可证的单位处理，厨余垃圾按照《江苏省城市市容和环境卫生条例》的规定统一处置，并引导再生资源回收利用单位进行回收利用等。此外，为了规范生活垃圾收集、运输和处置单位经营活动，保证生活垃圾得到及时处置，《条例（草案）》第二十九条规定生活垃圾收集、运输和处置单位在约定服务期内，不得擅自停业、歇业。确需停业、歇业的，应当提前六个月书面向市城市管理主管部门报告。

（五）加强生活垃圾分类工作的社会参与

推行生活垃圾分类，将改变单位和个人长期形成的生产生活习惯，加强宣传教育十分必要。《条例（草案）》除规定利用广播、电视、报刊等渠道开展正面宣传外，还规定政府应当通过建立分类宣传教育基地，组织公众开放活动等形式拓宽公众参与渠道，提高公众参与度；将生活垃圾分类作为加强基层治理的重要载体，统筹居民委员会、村民委员会与物业服务企业、物业管理委员会力量，加强生活垃圾分类宣传；将生活垃圾分类作为各级各类学校教育内容，动员家庭积极参与；引导行业协会制定自律规范，进一步凝聚社会共识，营造全社会共同参与的良好氛围。

四、相关事项的处理情况

（一）关于投放管理责任人

《条例（草案）》第十七条明确了投放管理责任人制度，规定实行物业管理的区域，物业服务企业为投放管理责任人（物业服务合同另有约定的除外；未实行物业管理的区域，按照一定规则进行确认）。将物业服务企业确认为投放管理责任人，考虑三方因素：一是与上位法相一致。国务院《物业管理条例》第四十五条规定“对物业管理区域内违反有关治安、环保、物业装饰装修和使用等方面法律、法规规定的行为，物业服务企业应当制止，并及时向有关行政管理部门报告。”在实行物业管理的区域由物业服务企业确认为投放管理责任人符合上位法的规定。二是与现行制度相衔接。我市现行《办法》第十五条规定，本市实行生活垃圾分类投放管理责任人制度，实行物业管理的区域，物业服务企业为管理责任人。物业服务合同对管理责任人的责任归属有约定的，从其约定。《条例》是在《办法》的基础上起草的，虽然分类要求由三分类上升为四分类，但工作要求的提高并不改变责任主体的承担。为与现行制度有效衔接，确保各项措施的连贯性，《条例（草案）》延续了《办法》关于管理责任人的规定。三是与管理实际相适应。生活垃圾的产生量主要在居住区，分类投放是生活垃圾分类管理的头道环节，能否对分类投放进行有效管理是生活垃圾分类投放的核心。目前，我市住宅小区成立业主委员会的比例偏低，且业主委员会成员一般为兼职，难以对住宅小区的日常事务进行有效管理；实行物业管理的其他区域，由物业服务企业作为管理责任人更加符合居住区的实际情况。我省南京、无锡、苏州、扬州等其他城市生活垃圾分类管理的立法，也都明确由物业服务企业为管理投放责任人。

对此，住房城乡建设主管部门并无异议，但提出，业主与物业服务企业系雇佣关系，物业服务企业难以约束业主（分类投放）行为，由其对生活垃圾分类投放进行管理有一定难度；同时，《条例》施行后，居民养成生活垃圾分类投放习惯需要一定时间，物业服务企业提供服务协助居民进行分类可能会增加（物业费较低的）物业服务企业的负担。

考虑到实施过程可能出现的情况，《条例（草案）》第三十四条规定了生活垃圾分类投放督导员制度，鼓励志愿者、物业服务企业工作人员和居（村）民等担任督导员，宣传生活垃圾分类知识，指导生活垃圾分类投放工作。要求城市管理主管部门加强培训，提高督导员的业务能力。关于增加部分物业服务企业负担的情况，国务院《物业管理条例》第四十三条规定“物业服务企业可以根据业主的委托提供物业服务合同约定以外的服务项目，服务报酬由双方约定。”物业服务企业若为业主提供分类投放工作，可以与业主就物业费进行约定。本着不重复上位法的原则，《条例（草案）》没有对增加物业服务报酬进行规定。

（二）关于生活垃圾的源头减量

建设无废城市、实现生活垃圾无害化、资源化处置，不仅要做好分类管理，更重要的是做好源头减量。在其他城市生活垃圾管理立法中亦有将源头减量作为单独一章进行规范。考虑到包括生活垃圾、建筑垃圾在内的废弃物减量减排工作，涉及内容较多，宜单独立法进行全面规范。因此，本着厘清生活垃圾分类管理相关责任的立法思路，《条例（草案）》主要对生活垃圾的分类投放、收集、运输和处置进行规范，仅在社会参与一章对源头减量提出部分要求。

五、拟设定的行政处罚

《条例（草案）》第十五条明确了生活垃圾投放义务人应当在指定地点分类投放生活垃圾；对于违反规定的行为，第四十六条新设了罚款的行政处罚，该法律责任与《省环卫条例》第六十五条第（三）项保持一致，符合地方性法规权限的要求。

《条例（草案）》第十八条明确了投放管理责任人的各项职责，对于违反规定的行为，第四十七条新设了相应法律责任，保证生活垃圾分类收集设施设置到位、分类收集到位以及周边环境整洁；《条例（草案）》第二十四条对生活垃圾收集、运输单位提出相关要求，第四十九条对于未按照规定的时间将生活垃圾分类收集、运输至符合规定的转运、处置场所、未密闭运输以及混收混运生活垃圾这三种行为，设置了相应的法律责任，根据其行为的性质和危害后果，在与《省环卫条例》协调一致的前提下确定了相应的罚款数额。

调研论证过程中，行政管理相对人和相关部门多次反映居住区翻捡垃圾行为不利于生活垃圾分类管理和市容环境卫生保护，建议予以规范。《条例（草案）》第二十一条规定翻捡垃圾造成已分类的生活垃圾混合的，投放管理责任人应当予以劝告、制止，并督促改正；逾期不改的应当及时向所在地县级市（区）人民政府城市管理主管部门或者镇人民政府、街道办事处报告。对违反规定的行为，第四十八条新设了翻捡垃圾造成已分类的生活垃圾混合的法律责任，设定了二十元以上五十元以下的罚款，数额幅度与行为相适应，且具有可操作性。

上述拟设定的行政处罚，均有必要性，行政处罚的种类符合《中华人民共和国行政处罚法》以及地方性法规权限的要求，罚款数额与行为的性质、情节和危害后果相适应，与相关上位法的规定相一致，行政管理相对人和政府部门均未提出异议。

《条例（草案）》以及说明，请审议。