常州市地方性法规实施情况综合报告

——2023年8月30日在常州市第十七届人民代表大会常务委员会第十二次会议上

常州市人大常委会法工委主任 许  玲

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

为了及时了解本市地方性法规实施效果，推动法规全面有效执行，改进立法和执法工作，2021年9月，市十六届人大常委会第七十四次主任会议通过了《常州市地方性法规实施情况报告规定》（以下简称规定）。根据规定要求，常委会每一届任期内至少开展一次法规实施情况集中报告工作。按照常委会工作部署，今年上半年，我市首次地方性法规实施情况集中报告工作正式启动。市政府相关主管部门和单位按照规定的要求进行自查；有关专工委采取交流座谈、实地调研、执法检查和立法后评估等方式，对相关地方性法规实施情况开展调研、检查和评估，分别形成审查报告后提交今年7月召开的第二十六次主任会议讨论。会后，法工委根据主任会议讨论意见，又对相关情况进行了归纳核实分析。现将法规实施情况综合报告如下：

一、基本情况

截至2022年底，我市共有实体性法规15件。按照规定的要求，需要报告实施情况的法规共7件，分别为《常州市历史文化名城保护条例》《常州市天目湖保护条例》《常州市电梯安全管理条例》《常州市轨道交通条例》《常州市公共汽车客运条例》《常州市城市绿化条例》《常州市焦溪古镇保护条例》，其中《常州市轨道交通条例》《常州市历史文化名城保护条例》分别采用执法检查和立法后评估的方式进行。另有8件法规因实施未满两年，或已于上一年度开展了执法检查和法定报告，均属于规定的例外情形，不纳入本次报告范围。

从综合审查情况看，本次报告的7部法规自实施以来都取得了较好的成效。各级政府及相关部门依法履职，强化法规的宣传实施，主要制度基本得到贯彻执行，相关配套规定和措施陆续出台（7件法规实施后已先后出台各类配套文件88个），工作责任机制和监管机制相继形成，行业管理和市场秩序更加规范，监督检查和违法行为的查处力度不断加强，基本实现了立法目的，为我市经济社会高质量发展提供了坚实法治保障。

一是生态环境质量持续优化。《常州市天目湖保护条例》使天目湖成为省内首个立法保护的县级饮用水源地，天目湖保护工作由此进入全面法治化阶段。溧阳市各级政府及相关部门严格执行条例，大力推进水源治理，持续改善水源地水质。目前，天目湖核心区域水质常年保持II类水质标准，水质状况稳中有进、不断向好。2022年，天目湖镇政府荣获第三届中国生态文明奖先进集体称号，是省内唯一获此殊荣单位。《常州市城市绿化条例》的出台推动我市城市绿化建设管理步入规范化、法治化轨道。围绕条例突出规划引领、规范绿化建设、拓展绿化空间、明确管理责任、加强古树名木保护等多方面要求，创新管理手段，先后制定配套规定21个，强化法规适用，有效树立了法规权威。条例实施以来，常州绿地总面积增加231.98公顷，城区人均公园绿地面积增加0.67平方米，以人为本的绿化建设理念得到全面贯彻，绿化品质全面提升，人居环境极大改善。我市绿化提升工作得到央视重点关注，在《新闻联播》栏目进行了全面报道。

二是历史文化保护水平稳步提升。《常州市历史文化名城保护条例》结合我市实际，在上位法的基础上增加了保护对象，理顺名城保护与城乡建设的关系，强化了保护措施的刚性。条例对历史地段、传统风貌建筑和历史城区视线通廊等的保护以及对历史文化传承利用的规定，填补了上位法空白，体现了立法的针对性和前瞻性，为我市历史文化遗产的系统、完整保护提供了有力的法治保障。依据条例，政府编制和公布了保护名录，配套制定相关管理制度，完善规划体系，全面推进历史文化保护对象的环境整治和修缮保护，取得明显成效。《常州市焦溪古镇保护条例》立足于地方特色，围绕古镇的全面保护与传承利用，对古镇的规划管理、维护修缮、活化利用等进行了全面规范。相关责任主体按照规定有序推进古镇的规划、修缮和保护管理，古镇风貌全面改善，在今年举办的古镇申遗工作推进会上，焦溪古镇被确定作为第12座古镇加入申报世界文化遗产的行列。

三是公共交通品质有效改善。《常州市公共汽车客运条例》的贯彻实施为公共汽车客运在政策支持、规划建设、用地保障、路权分配、运营管理、安全规范等方面提供了制度支撑，进一步理顺了管理体制，明确了部门职责，提升了服务质量，保障了乘客权益，回应了人民群众高品质公交出行需求。围绕条例要求，市政府及其相关部门加快设施建设、完善线网规划、强化安全管理，出台了全国首个最完整的公共汽车客运服务设施建设规范。《常州市轨道交通条例》聚焦安全与服务，在我市首条地铁线路开通运营之前制定出台，为轨道交通的规范建设、安全运营提供了法治遵循和保障。条例实施以来，市政府及其相关部门和单位全面深入持续开展法规宣传，建立健全配套制度22项，协同强化安全管理，有力推动我市城市轨道交通行业健康有序发展。两部公共交通领域的法规，为我市绿色出行体系建立和国家公交都市成功创建打下扎实的基础。

四是民生福祉保障更加有力。《常州市电梯安全管理条例》作为我市第一部民生相关的地方性法规，为进一步压实主体责任、及时防范化解风险隐患、守住电梯安全底线、解决公众关注的加装电梯难题夯实了法治基础。围绕条例实施，市政府及其相关部门完善管理机制、创新治理模式、加强综合执法，推动我市电梯应急救援系统建设、维保监测平台和监督管理等多项工作走在全国全省前列，电梯安全管理水平不断提升，电梯安全形势持续平稳向好。根据条例，我市各地积极推进老旧电梯安全评估与更新改造工作，至今年7月底，全市累计开展老旧电梯安全评估808台，根据评估情况全面推进电梯隐患的整治；同时，市、区两级政府先后出台“既有住宅加装电梯实施办法”，加大服务指导和资金保障，全面推进加装电梯工作的开展，目前全市已完成加装电梯275台，这项工作已进入快速推进阶段。

二、主要问题

（一）法规的宣传工作有待加强。法规的宣传力度一定程度上反映相关单位和部门对法规实施的重视程度。如轨道交通条例和天目湖保护条例宣法力度大，且深入、持续，公众的知晓度高，法规的实施成效更显著。也有部分法规，相关部门仅在法规出台时作了一些宣传，内部作了些培训，宣传方式单一，深度广度不够，针对性不强，也没常态化开展，公众的知晓度不高，相应的法规实施成效不够明显。

（二）法规实施的协同性有待提高。立法很重要的任务是推进工作的协同，但部分法规实施中依然存在部门“单打独斗”，工作缺乏合力的情况。具体表现在：一是同级之间协同不够。如历史文化名城保护条例实施中，历史文化名城保护委员会下设的名城办设在资规局，负责名城保护工作的组织协调，各类保护规划的编制和监管；负责老城厢相关项目实施的老城厢办公室设在住建局，由于两者之间没形成常态化的沟通协调机制，导致在规划编制上各行其是，其后果一方面浪费资金，更重要的是法定保护规划得不到实施，有些保护对象极易在建设整治中遭到破坏。又如相关部门在土地划拨、出让涉及树木处置时未依法征求城市绿化主管部门意见，极易导致违法毁绿。再如相关部门虽协同制定了公共汽车客运服务设施建设规范，但相关项目实施时未在规划条件中予以落实。在轨道交通保护区管理上，有关主管部门在办理开挖许可或者备案时，存在未按规定征求轨道公司意见的情况，给轨道设施安全造成隐患。二是上下级之间协同不够。法规出台后，因行政权力下放，有的放到区，有的到街道，下放后由于缺乏相应的衔接指导和监督，导致如轨道交通条例和绿化条例中的有些管理规定，得不到落实，形成行政管理的真空。三是跨区域的工作联动难实现。如《常州市天目湖保护条例》对天目湖水源上游来水问题进行了明确规定，但由于跨界区域缺乏统一的生态环境协同监管体系、水污染防治和生态修复的协同政策手段，天目湖水源上游集水范围内的污染问题仍得不到有效解决。

（三）法规部分条款落实不到位。一是体现在配套规定的制定上。我市制定地方性法规条例规定，地方性法规明确要求作出配套的具体规定的，有关国家机关应当自地方性法规施行之日起一年内作出规定。在本次报告的法规中存在部分法规未按规定及时出台配套规定的情况。如相关部门至今未按历史文化名城保护条例的要求，制定促进历史建筑和传统风貌建筑合理利用办法，对修缮完成建筑如何利用缺乏指导，导致空关，影响保护利用；公共汽车客运条例中要求制定的公共汽车专用道管理办法、电梯安全管理条例要求制定的住宅电梯修理、改造、更新费用的具体筹集和使用办法等至今仍尚未制定出台。二是体现在具体规定的执行上。如历史文化名城保护条例要求保护历史城区的风貌，但条例实施后依然在历史城区出现许多不符合历史风貌的建筑；又如条例规定的传统风貌建筑的保护以及管理责任人制度都没得到执行。在其他一些法规中，也多少存在此类情况。

（四）上位法变动或者形势出现重大变化，法规部分条款需要相应调整。如2022年新修订的《江苏省城市市容和环境卫生管理条例》对一些行为设定的罚则额度作了调整，导致我市城市绿化条例等多部法规的罚则与之冲突，需要作相应的调整。又如轨道交通条例是在轨道交通运行前出台，多年运行下来出现新的情况需要对法规作出调整完善。

三、完善建议

（一）提高站位，全面贯彻实施地方性法规。地方性法规是国家立法的延伸和补充，是中国特色社会主义法律体系的重要组成部分，是推进市域治理现代化的重要抓手。在法规实施过程中，各级政府及其有关部门和单位要切实采取各项措施，保证法规实施并取得实效。一是强化学习宣传。创新宣传方式，利用多种平台，对地方性法规的立法背景、制定过程、立法目的和主要内容开展立体化宣传。区分不同群体，常态化开展精准普法工作，增强法规宣传的针对性和实效性；二是健全行政执法工作体系。加强综合执法、联合执法、协作执法的组织指挥和统筹协调。组建综合行政执法队伍，解决执法力量分散、执法权限交叉问题，进一步提高执法工作效率。切实发挥联席会议机制作用，增强法规实施部门和协同部门之间的衔接沟通，实现执法信息共享，形成执法合力；三是及时制定法规授权的配套文件。有关国家机关应当严格按照要求，自法规施行之日起一年内作出法规授权制定的配套规定，并及时报送市人大常委会备案。未能在要求的期限内作出规定的，应当向常委会说明情况。

（二）严格执法，切实提高履职尽责主动性。法规实施单位要增强主动性，提出问题的同时，也要积极寻求解决办法，推动法规落实落地。一是涉及管理体制改革、职能分工调整、简政放权等政府可以自行决定事项的，在启动法规立改废释工作之前，政府及其有关部门应当及时发文进行调整，以确保法规实施的连续性、稳定性和有效性，避免因立法的滞后性带来管理实践的混乱和矛盾。二是实施过程中出现新问题新情况需要调整完善的，实施单位应当做好前期准备和研究论证工作，通过制定具体工作细则或者配套文件，细化补充法规规定，提升法规精准度和可操作性。同时，要注重总结提炼实践中行之有效的好经验、好做法，为修法做好准备。三是针对执法力量不足或机构体系不健全的问题，一方面，政府要贯彻落实好法律法规的规定，发挥政策引导作用，加强要素保障，理顺管理体制，确保法规实施有相适应的资金、机构和人员。另一方面，执法部门要强化统筹、抓住重点，有效发挥现有力量，力争解决突出问题。

（三）加强监督，充分发挥人大监督职能作用。各级人大及其常委会要立足于法律监督的法定职责，完善法规实施监督机制，增强监督实效。综合运用专题询问、专题调研、听取专项工作报告等多种监督方式，充分发挥地方性法规实施情况报告、立法后评估、执法检查等制度效用，推动形成系统化、长效化、常态化的法规实施监督机制。做到主动检查法规实施情况和审查法规实施报告并举，重点监督与一般监督结合，着力解决部门争权诿责、执法不严、违法不究等问题。常委会有关工作机构在已有的地方性法规实施情况报告的基础上，应当适时开展配套文件制定情况专项检查，强化监督检视结果运用。

（四）完善立法，科学推进法规立改废工作。一是适时开展立法后评估。对因上位法变动、形势出现重大变化需要修改的法规和实施中存在问题较多的法规，适时启动评估论证工作，认真梳理评估结论，分情况予以处理。将问题突出、条件成熟的纳入明年的立法计划，及时修改，条件尚不成熟的，加强专题调研和执法检查。二是加强地方性法规清理工作。探索建立地方性法规动态清理长效机制，通过全面清理与专项清理、定期清理与即时清理相结合，密切跟进国家、省立法修法进程，牢牢把握中央精神和改革发展方向，及时查找发现法规中不符合不衔接不适应上位法规定、中央精神、时代要求的内容，对需要修改、废止的法规，及时启动修改或者废止程序，确保法规紧跟法制统一的要求、符合改革发展的方向。

以上报告，请予审议。