上世纪九十年代初，我市紧紧抓住改革开放的历史机遇，积极探索兴办开发区。一些工作基础较好的乡镇依托城镇、道路建设了规模不等的工业小区。经过十多年的发展，开发区不仅直接加快了我市对外开放步伐，为全市工业化、城市化和现代化作出了显著贡献，而且在发展理念、发展模式、发展形态等方面对全市经济和社会发展产生了积极影响。乡镇工业集中区不仅提高了乡镇企业整体发展水平和区域经济实力，而且为农村工业化、农村城市化和社会主义新农村建设作出了较大贡献。

　　一、10个省级以上开发区的建设发展现状

　　自1992年常州高新区经国务院批准以来，我市先后建立了9个省级开发区，目前全市已形成1个国家级开发区、9个省级开发区的格局。十多年来，全市各级各类开发区积极引进国内外的资金、技术、管理经验，开发区产业结构逐步优化，产业特色日渐鲜明，经济实力不断增强，作用日益明显，地位日益突出，成为全市经济的重要增长极，先进制造业的集聚区，外商投资的密集区，改革创新的先行区，发展成就引人瞩目。

　　省级以上开发区2005-2007年完成的主要经济指标情况对照表

　　指标年份

　　2005年2006年2007年2008年

　　上半年

　　实绩增幅

　　%实绩增幅

　　%实绩增幅

　　%实绩增幅

　　%

　　地区生产总值

　　（亿元）329.2134.4480.0745.8707.9141.5444.8339.6

　　业务总收入

　　（亿元）1712.5838.72447.5442.93598.3643.02251.2739.7

　　一般预算收入

　　（亿元）37.1578.749.6935.070.8342.545.6636.5

　　协议注册外资

　　（亿美元）17.4711.722.6229.528.6325.615.65

　　（工商

　　登记）--

　　实际到账外资

　　（亿美元）6.8455.49.7742.913.9542.810.2878.0

　　企业自营出口

　　（亿美元）26.9946.036.9937.046.9526.730.1750.1

　　基础设施投入

　　（亿元）49.9724.874.749.4101.5635.862.9027.6

　　--经济份额快速提升。2007年，全市省级以上开发区实现地区生产总值707.9亿元，地方一般预算收入70.8亿元，进出口总额68.3亿美元，分别占全市总量的38%、45%、和51.6%，其比重分别比2005年提升13个、7个和16个百分点。并且，10个开发区的经济发展速度继续保持明显快于全市的势头。据调查，今年上半年10个开发区完成地区生产总值444.8亿元，增长39.6%；完成企业自营出口30.17亿美元，增长50.1%；完成地方一般预算收入45.7亿元，增长36.5%；增幅分别高于全市26个、10个和12个百分点。

　　--招商引资主阵地作用愈益凸现。2007年，10个开发区新批协议注册外资28.65亿美元，实际到帐外资13.95亿美元，分别占到全市的65.1%和76%。引进1000万美元以上项目97个，占到全市的65.5%。在全市近亿美元的大项目中，落户10个开发区的占80%以上。今年上半年，10个开发区协议引进外资15.71亿美元，实际到帐外资10.04亿美元，分别比上年同期增长5.1%和74%，增幅明显高于全市。

　　--产业特色和产业集群逐步形成。近年来，各开发区主动承接国际先进产业转移，着力引进高新技术项目，积极培育特色主导产业。招商引资的70%是先进制造业，规模以上工业产值的54%是高新技术产值，产业特色和产业集群逐步形成。在国家级高新区，软件园、动画基地已被认定为“江苏省国际服务外包示范区”。在武进高新区，先进装备制造、电子信息、新材料、新能源和生物医药等五大主导产业的重大项目纷纷落户，产业集聚已初具规模。在钟楼开发区，先进装备制造、新材料、电子信息三大产业的产值已占规模工业产值的65%。在金坛开发区，光伏、盐化工、新材料三大产业的销售收入占63.3%。在溧阳开发区，冶金、输变电、机械制造三大产业的产值占83.5%。

　　--发展环境不断完善。各开发区始终坚持环境优势即是经济优势、竞争优势理念，不断推进发展环境的创优创美。一是大力推进基础设施建设。10个开发区累计投入375亿元建设基础设施，开发工业熟地，优化投资环境。二是科学定位园区功能和产业布局。明确园区的产业类别、环保要求和投资密度，实施产业调整、转移和组合，使专业化分工协作和产业集群集聚的环境条件逐步改善。三是努力构建和谐园区。落实失地农民基本保障，改革农村集体经济经营管理，探索新型社区建设，吸引金融、信息、商务、卫生等生产生活要素向园区集聚，使开发区的现代化新城区形象逐步显现。四是积极争创生态示范园区。武进开发区创建成全国生态示范区，钟楼开发区已率先成为全省第一家省级生态示范园。

　　--改革创新探索先行。多年来，各开发区始终把改革创新作为发展的动力，不断推进管理体制和运行机制的改革创新。在行政体制方面，探索完善“管委会”模式，较早形成了市场经济条件下的新型政企关系。在服务体系方面，普遍设立各种服务大厅，推行公开透明服务，较好地营造了公开、公平、公正的政策环境、服务环境和创业发展环境。在投入机制方面，普遍建立投融资平台，形成了按市场化要求操作的投融资机制。在土地使用方面，积极试行土地银行、共建园区、异地开发等用地方式，较好地探索了化解用地矛盾的途径。在科技创新方面，积极对接大院、大所，引进科技人才，建立科研机构，开展产学研结合，初步形成了以高新技术为骨架的科技创新体系。

　　我市开发区建设发展的成效是明显的，但对比更高标准、与先进地区相比，仍存在着明显的差距：

　　1.经济总量上的差距。2007年，我市高新区的业务总收入、地方一般预算收入和进出口总额，与苏州工业园区和无锡高新区相比，在总量上均有明显差距。2007年苏州市开发区对全市GDP、地方一般预算收入、到帐外资的贡献份额分别达51%、55%和83%，而我市开发区的差距分别在10个百分点左右。在开发区的全省排位中，我市只有高新区居第5位，排位较前，其他开发区的排位全部比较靠后。

　　2.利用外资上的差距。截止2007年底，我市开发区累计实际利用外资56亿美元，只占苏州的1/5、无锡的1/2。2007年我市开发区实际到帐外资14亿美元，只占苏州的24%、无锡的66.8%。世界500强企业在苏州开发区落户93家、352个项目，而我市只有42家、56个项目。2007年无锡开发区引进3000万美元以上项目31个，是我市的一倍。

　　3.产业升级和科技创新上的差距。目前，苏州、无锡开发区已基本形成电子信息、装备制造、生物医药、精细化工、机电一体化、新型家电、新能源、新材料等新兴主导产业，而我市的特色主导产业培育还只是刚刚起步，产业升级明显滞后。苏州开发区有特色园区8个、研发中心834个，无锡开发区有特色园区20个、研发中心51个，而我市只有特色园区3个、研发中心94个。

　　4.基础投入和功能设施上的差距。早在1998年，苏州工业园基础设施平均投资强度就达5.6亿元/平方公里。2007年，苏州市开发区的基础设施投入为240亿元，而我市仅投入100亿元。从开发区的功能设施看，苏州、无锡在开发区发展的不同阶段就实现了从海关直通点、保税区、出口加工区到叠加型保税物流园等功能平台的升级。目前，苏州有出口加工区6个、保税区1个、保税物流园3个，而我市仅有1个出口加工区。

　　5.发展环境上的差距。苏州、无锡开发区较早就认识到，开发区不仅要满足企业的直接要求，并且要满足企业的间接要求，如人文环境、居住环境、休闲观光等。而我市开发区的规划和功能定位滞后，规划起点较低，产业布局较乱，开发区功能不完善，服务能力薄弱，在相当程度上削弱了利用外资的竞争力。

　　二、15个重点乡镇工业集中区的建设发展现状

　　自1992年开始，我市一些工业基础较好的乡镇开始建设工业小区。1999年，我市开始在全市范围内全面规划建设乡镇工业小区（2004年起更名为乡镇工业集中区），以后随着全市乡镇区域的不断调整合并，乡镇工业集中区也相应作了多次调整合并，目前全市列入统计的乡镇工业集中区为39个，其中2003年底由市政府发文明确的重点乡镇工业集中区15个。四年多来，15个重点集中区按照树特色、求实效、创一流的目标，千方百计推进集中区基础设施建设和经济发展，取得了较好的建设发展成效。

　　--规模效应逐步显现。2007年，15个重点集中区实现营业收入1151.4亿元、工业增加值267.1亿元、利税66.5亿元，分别比2003年增加3.94倍、3.96倍和3.24倍；占全市乡镇工业总量的比重，分别提高8.5个、9.3个和6.4个百分点。2003年，15个重点集中区年营业收入超30亿元的只有3家，最高的春江镇集中区为41.5亿元。到2007年，15个重点集中区中只有1家营业收入低于30亿元，超过50亿元的达13家，其中超百亿元的有5家，最高的春江镇达161.1亿元。

　　--承载项目能力明显增强。几年来，各重点集中区以“七通一平”、“九通一平”和绿化、亮化工程为抓手，累计投入基础设施建设资金42.6亿元，建设污水处理设施55座，建设标准厂房578.5万平方米。目前，在总计127平方公里的规划面积中，已开发建设48.9平方公里。总体上，15个重点集中区的基础设施渐趋完善，配套设施基本齐全，规模档次逐步提升，招商引资和承载项目的能力明显增强。

　　--特色产业培育取得进展。四年多来，各重点集中区结合自身优势和产业发展基础，科学调整发展定位，精心培育特色产业，基本形成了横林地板、邹区灯具、西夏墅刀具、洛阳机电、金城服饰、遥观轨道交通和风力发电等一批特色鲜明、市场占有率高的特色经济园区，为特色优势产业的集聚集群打下了较好基础。

　　--开发投入模式创新多元。为解决建设资金矛盾，各重点集中区积极创新运作模式，不断拓宽资金筹集渠道，在政府投入和争取金融支持的基础上，有效地探索实践了市场化的投入开发机制。一是组建集中区开发公司，以市场化的形式筹集资金、推进建设。二是设立区中区，政府提供服务，企业投资开发。三是吸收区内农村集体经济组织投资开发，合股经营区内物业和服务业。四是组织基础设施建设的招商引资，采用BOT等多种方式筹集建设资金。多元化投入机制的逐步建立，不仅增强了集中区的活力，并且在面上产生了示范作用。

　　--社会效益日益明显。重点集中区的快速发展，一方面支撑了全市乡镇工业的增长，拉动了地方经济发展，提升了农村工业化和城镇化水平；另一方面也带动了农村劳动力转移，促进了农村产业结构调整，加快了农村“三集中”步伐，推进了社会主义新农村建设。据统计，2003年以来，15个重点集中区新增安置当地农村劳动力9.65万人，累计安置达23.23万人。

　　总体来说，近几年来我市15个重点乡镇工业集中区，无论是发展速度、规模和档次都取得了明显提高，但与先进地区相比，还存在差距和不足：

　　1.支撑作用不强。2007年，我市15个重点集中区平均营业收入为76.8亿元，而无锡市乡镇工业集中区平均营业收入达99.9亿元。2007年我市营业收入超100亿元的集中区仅5家，最高的161.1亿元，而无锡市超100亿元的有18家，其中200亿元以上的有7家，最高的达578.6亿元。我市乡镇工业集中区占全市乡镇工业经济总量的比重为51.4%，而无锡市达78.9%。

　　2.规划档次不高。我市的乡镇工业集中区基本是乡镇单独规划、自行开发，科学性欠佳、前瞻性不强，布局上存在小、乱、散现象，导致集中区的建设规模不大、基础设施利用率不高。并且，由于行政区划调整等历史原因，有些集中区的资源整合、企业集聚仍有一个过程。同时，我市的乡镇工业集中区多数为综合型园区，专业型、特色型园区仍然较少。

　　3.投资密度不大。据调查，我市乡镇工业集中区内的老企业普遍存在投资密度低、产品科技含量低、设备档次低等情况，这类企业的投资密度一般只有60万元/亩左右。即使是近几年新进区的企业，投资密度也只有100万元/亩左右，与省要求的250万元/亩有很大差距。同时，一些集中区的基础设施投资强度也明显偏低，基础设施的建设和配套不适应发展要求。

　　4.产业层次不优。从调查情况看，我市的乡镇工业集中区主要仍是以传统产业为主，占地多、规模小、科技含量低，缺乏龙头带动项目。并且，大部分集中区仅是完成了从分散办企业到集中办企业的过程，集中区的主导产业不突出，企业间的关联度不高，产业链短，园区企业互动能力弱，缺乏高层次产业的整体优势和规模效应。

　　5.运作模式不活。目前，我市乡镇工业集中区的建设发展主要还是靠行政推动。虽然大部分集中区建立了集中区开发公司等独立法人实体，但并未真正形成市场化的运作机制，在多元化投入、创新招商引资模式、强化内部管理等方面，与市场化要求存在差距。

　　三、加快开发区和工业集中区建设发展的对策措施

　　开发区和工业集中区的发展已进入新的阶段，当前园区发展面临的制约因素更多，发展的要求更高，面临的竞争也更激烈。要进一步更新发展思路，完善政策措施，创新体制机制，加强考核评价，全力推进园区产业层次提升，全力推进园区资源整合优化，全力推进园区功能完善提高，不断缩小与先进地区的差距，把我市开发区和工业集中区的发展提高到一个新的水平。

　　（一）突出抓好园区发展规划和产业布局

　　一是高起点、高水平完善发展规划。各类开发园区，都要按照“布局集中、土地集约、产业集聚”的原则，立足当前，着眼长远，高水平完善总体发展规划和相关专业规划，切实搞好总体发展规划和主要专业规划的衔接，充分发挥总体发展规划和专项规划对园区建设的指导作用。二是着力加强产业规划。要通过规划进一步明确各园区产业定位，构建以主导产业为核心，配套合理的产业集群，着力形成布局集中、产业集聚、错位发展的格局。高新技术产业开发区要以发展高科技、实现产业化为宗旨，以智力密集、产业集聚、开放环境为依托，成为企业创新、产学研结合的集中区域。省级开发区要向主导产业明确、关联企业集聚、综合配套能力完备的方向发展。特色工业园区和和乡镇工业集中区要突出产业特色，推动单一特色产业资源要素集聚，形成产业链完整、具备园区品牌的企业集中功能区域。为此要按照我市明确重点发展的“五大”主导产业，立足于增强区域竞争力的高度，根据各个开发区的工业基础、产业特点和区位条件，搞好产业定位和功能分区，完善产业链配套专项规划。对于重点工业集中区，要根据各自的产业特点和经济基础，明确产业发展重点，走主业突出的特色化、专业化发展之路。三是优化空间布局规划。根据各个开发区的发展定位，在空间布局上进行优化，促进同一产业在空间上相对集聚，发展区中“园”，促进产业集聚区建设。

　　（二）加快促进园区产业集聚集群发展

　　根据开发区和工业集中区的产业定位，着力培育壮大主导产业，不断提升产业层次，加快促进产业集聚集群发展。一是强力推进产业链招商。围绕我市重点发展的五大产业，各开发园区要加大对主导产业的深入研究，大力推进产业链招商、专题招商，力争在重大项目上求突破。有关职能部门要加大招商的统筹协调，建立招商的联动机制，对各个开发区的招商目标进行统筹，明确主攻方向；各开发园区要围绕区内大项目、产业链项目、配套项目制定招商计划开展招商。二是合理进行生产力布局。今后全市引进的外来投资项目、市内企业新建项目和市区搬迁工业项目原则上都要向园区集中，并根据产业定位、产业关联度进行科学布局，加强项目进区的统筹协调，避免无序竞争。三是制定促进产业集聚的政策措施。制定鼓励区外企业进区的政策，对不符合土地利用总体规划和村镇建设规划的老工业企业，要引导其按产业布局规划逐步向园区集中。制定促进产业集群发展的政策，对于优势产业突出、产业特色明显的园区集中政策资源给予鼓励，在土地使用上给予倾斜，在科技资金上给予支持，在项目融资上给予扶持，在人才引进上给予奖励，从而吸附和集聚更多的企业到产业链上来，增强园区的产业竞争力。

　　（三）大力提升园区集约开发水平

　　土地要素的制约是园区发展的最大制约，要采取政策措施不断提升集约开发水平，努力缓解土地制约。一是制定政策盘活存量土地。对于开而不发、用而多余的土地，通过征收土地闲置费和强制收回等措施进行盘活；对于投资强度过低的项目，要督促其增加强度或“腾笼换鸟”。对现有土地资源进行全面清查，摸清土地利用现状，制定切实可行的政策措施，下大力气推进土地资源的整合，盘活、利用存量土地，清理闲置土地，切实提高土地利用率。二是提升土地开发利用水平。全市每年新增用地指标重点向开发区和工业集中区聚集，土地指标应根据各园区建设进度、投资强度、发展速度、产业集聚度进行评估后安排，推进优质资源向优势产业集聚。加强工业用地的节约和集约管理，增加工业用地的有效供给，调整和优化园区用地结构，落实节约集约利用土地的措施；提高用地门槛，引导中小企业向多层标准厂房集中，工业用地经过生产性改造、提高容积率的，应给予政策鼓励。大力推广“津通”模式，在全市开发区和工业集中区大力兴建标准厂房；建立标准厂房建设的评价激励机制，凡在开发区和工业集中区兴建的标准厂房，在房产税、契税、墙体基金、土地租金等方面应给予政策优惠。三是要推进乡镇工业小区整合、优化、升级。乡镇撤并以后，还存在不少遗留问题，乡镇工业小区还存在“低、小、散”的突出问题，土地的集约利用水平不高。要制定完善政策，采取切实有力的措施推进乡镇工业小区整合、优化、升级，促进乡镇企业向重点工业集中区集中，置换出的土地用于扩大重点工业集中区的发展空间，实现集约发展。

　　（四）创新园区开发管理模式

　　在新一轮发展中，我市开发区和重点工业集中区既要全方位缩小与先进地区的差距，又要实现开发经营模式的转型，开发经营模式转型的重要方面就是要创新体制机制，充分利用市场力量实现园区建设的大投入和产业的大发展。一是建立市场化开发运行机制。坚持政企分开，建立健全以开发公司为投资主体的开发机制，实行市场化运作模式。借鉴先进地区的经验做法，以优质资产划拨、国资企业重组、经验领域延伸等形式，把投融资主体变成一个能够自我发展的市场主体，通过上市融资、发行债券、引进战略投资者等方式融资，再通过企业赢利反哺园区建设。拓宽投融资渠道和途径，加快构成市场化、多元化融资平台，鼓励引导外资、民资和各类社会资本投资园区基础设施建设。鼓励具备条件的开发公司运用发行企业债券、信托融资、BOT、工业地产融资等现代金融工具筹集开发建设资金，促进园区开发的良性发展。二是探索合作共建机制。积极探索不同园区或不同区域的市场化合作机制，采取“一区多园”、托管等形式，对省级以上开发区和周边乡镇工业小区进行资源整合、统筹开发，以实现资源和功能的优化配置，最大限度的发挥开发区的集聚辐射效应。三是建立市场化招商机制。要建立市场化招商机制，把政府从招商引资的具体事务中解脱出来。各级园区的管理机构重点要根据本区域产业发展规划和发展战略，编制产业招商引资规划，制定相应的配套政策，提高服务水平，具体招商事务可充分利用市场主体来开展。借鉴“津通模式”，推动利用工业地产载体开展招商，对于软件园、动漫产业基地、大学科技园等发展载体，可以引进市场主体开展招商，同时，要聘请专业化中介机构，特别是各地商会和行业协会作为代理招商，发挥他们信息广、联系多的优势，针对特定行业开展招商。

　　（五）加快推进创新资源的集聚

　　一是加快建设创新载体。按照业务特色化、服务标准化、管理信息化、机制市场化的要求，各园区要依托现有基础和优势产业，建设重大科技基础设施，设立研发中心、设计中心、创业中心、孵化中心等各类科技创新载体，不断提升科技企业孵化器运行质量和规模。二是集聚整合创新资源。积极推进开发区从产业服务平台向创新发展平台延伸，大力吸纳和引进有利于科技创新的资金、人才、科技成果、科研机构、先进设备和高科技项目等各类创新资源，不断创新机制，鼓励高等院校、科研院所、生产企业等在园区内开展合作，促进产、学、研更加紧密结合，分层次、按类别、有重点地引进国外综合性、专业性、应用型人才，建立健全智力要素的引进、使用和评估机制，积极引进高层次人才，努力形成与国内外大学、大院、大所合作进行技术开发和人才培养的机制，构筑技术服务和技术创新体系。三是积极构筑服务平台。积极倡导在园区设立为中小企业信贷担保或区内企业互助担保的融资服务平台，大力引进和发展风投、创投机构，完善政策措施，支持各类服务平台的发展。

　　（六）完善考核评价体系

　　加强对开发区和工业集中区工作的领导，健全综合协调机制，切实帮助开发区和工业集中区解决在规划制定、基础设施、服务配套、政策落实和招商引资等方面遇到的困难和问题，特别是要加强对工业集中区发展的领导，全力提升工业集中区的发展水平；完善对园区发展的考核评价机制，加强对10个省级以上开发区和15个重点工业集中区经济实力、产业结构、工业集中度、投资强度、发展速度的综合考评，考评结果作为争取国家、省、市有关扶持政策的重要依据。在考评上要突出产业导向，根据产业发展定位，强化对各园区主导产业、科技创新、产业集中度的考核，促进园区错位发展、有序竞争；要突出生态导向，加强对园区生态环境的考核，确立正确的发展导向，促进园区可持续发展。

　　课题组负责人：陈伟昶

　　课题组成员：顾才兴 陶水明 钱文龙 程志明 何建军 肖平 曹建庆 倪新芳