随着经济社会的发展，环境资源可持续发展已上升为国家发展战略。加强节能减排工作是建设资源节约型、环境友好型社会的必然选择，是推进经济结构调整、转变经济发展方式的必由之路，是巩固小康成果、提高人民生活质量的必然要求。我市的节能减排工作经过前两年的努力取得了一定的成效，如何在此基础上，进一步认清形势，正视不足，完善长效机制和措施，加强长效化管理，是需要积极探讨的问题。

　　一、我市节能减排工作面临的形势和任务

　　经过全市上下的共同努力，据初步统计，2007年，我市单位GDP能耗比上年下降4.25%，单位工业增加值能耗同比下降4.3%；经认定，2007年，全市完成COD削减量17407万吨，完成SO2减排量10557万吨，从指标完成情况看，我市的节能减排工作取得了初步的成效。但是，根据目前能源消耗和污染排放的现状和发展的趋势来分析，节能减排总体形势依然不容乐观。

　　在能源消耗方面，据初步统计，2007年，我市全社会能源消费总量为1720万吨标煤，比上年增长10.53%，规模以上工业能源消费总量为1483.6万吨标煤，占到全部的86%，比上年增长23.47%。我市的能源消费呈以下几个特点：一是能源消费品种单一。规模以上工业能源消费中，原煤消费量占规模以上工业能源消费量的57%,其中一半以上用于生产二次能源；焦炭消费量占17.2%；天然气消费量只占5.1%；二是能耗行业集中度高。2007年在全市34个工业行业大类中，冶金、建材、热电及化工四大行业的综合能源消费量占全市规模以上工业综合能耗的81.8%；三是重点耗能企业多。2007年在全市规模以上工业中，年消费能源5000吨标煤及以上企业169家，比上年增加6家，全年综合能源消费量占规模以上工业的85.3％；年消费能源3000吨标煤及以上企业256家，比上年增加32家，全年综合能源消费量占规模以上工业的88.13％，能耗的集中度进一步提高。四是能源利用效率还不高。例如，2006年我市火电企业达到国家标准煤耗定额、限额标准的不足半数，规模以上工业每千瓦时电力实现产值仅相当于国际先进水平的五成左右。

　　在污染排放方面，2007年全市废水排放总量47297万吨，COD排放总量61201吨，其中工业排放占全部COD排放的50.6%，城镇生活污水排放占全部COD排放的49.4%，纺织印染和化工医药行业是我市工业COD排放的重要行业，2007年纺织印染和化工医药行业排放占全市工业排放的56.04%，印染纺织和化工医药仍是我市的主要污染源；2007年全市SO2排放总量75523万吨，其中工业排放占全部的95.6%，火电、钢铁、水泥、化工医药行业排放合计占全市总量的80.05%，这几大高污染行业的增长增大了减排工作的难度。

　　按照“十一五”规划GDP能耗下降20%的目标测算，到2010年，我市GDP能耗目标值为0.856吨标准煤，分摊下来，每年的下降率要不低于4.3%。如果2008年至2010年，按GDP平均增速为14%，那么到2010年，全市综合能源消费量必须控制在2200万吨标煤以内，也就是说，今后三年我市全社会能耗的平均增幅必须控制在8.6%以下，GDP能耗的平均降幅必须在4.74%以上，才能确保下降20%目标的实现。另外，按照“十一五”确定的规模以上单位工业增加值能耗下降22%的目标，今后三年规模以上工业增加值能耗的平均下降率必须在5.9%以上。再考虑到2006年确定基数时产生的漏报，以及近年新上项目的增加数，要实现以上两个目标，任务十分艰巨。在减排方面，随着经济的快速增长和城市化的推进，工业污染和生活污染逐年增加，加之国家采取了“淡化存量、算清增量、核实减量”的考核原则，减排的任务更加繁重。一是工业COD排放强度高，控制工业污染难度很大。2007年，我市万元工业增加值废水排放量为34.11吨，万元工业增加值COD排放量为3.3公斤，是全省平均水平的近2倍，随着我市经济的发展，近年来我市工业增加值以每年20%以上的速度增长，工业污染逐年增长。二是生活污染更加突出。城市化率提高带来生活COD大量增加，城市人口每增加一人，将增加每年33千克的COD排放量；2007年，我市常驻人口增长了3%，人口增加带来生活COD新增量十分可观。三是以煤炭为主的能源消费增长产生的SO2有增无减。我市的能源消费以大量产生SO2的煤炭为主，近年来我市煤炭消费增长很快，2007年全社会原煤消费量1188.9万吨，比上年增长23%，产生的SO2逐年增加。

　　综合来看，我市的能源消耗持续增长，呈现“一高一低”的反向不利格局，全社会能源消耗增幅高于预测目标值，单位GDP能耗和单位工业增加值能耗平均降幅低于预测目标值；同时，工业COD排放强度高，生活COD大量增加，煤炭消耗增加产生的SO2有增无减，节能减排的形势不容乐观。

　　二、节能减排工作存在的问题和不足

　　近年来，全市上下对节能减排的认识不断提高，各级各部门围绕节能减排的目标任务不断加强节能减排工作，市政府发布了节能减排工作意见，健全了组织协调机构，制定了促进节能减排的一系列政策措施，各地区、各部门相继作出了工作部署，节能减排取得了积极的进展。但是，对照中央对节能减排的要求，对照人民群众对环境质量的期望，对照我市建设生态城市的更高目标要求，对照先进地区的做法，我市节能减排工作还有不少差距，节能减排工作任重道远。

　　1、从产业根源看，产业结构偏重，“两高”行业增长过快。我市是一个传统工业城市，工业在三次产业分布中占绝对优势，2007年工业占GDP比重为59.6%，第三产业仅占37%，从近几年的趋势看，第三产业的上升仍很缓慢；在工业中，重化工业增长速度高于轻工业增长速度，2007年重化工业产值增幅高于轻工业21个百分点，重化工业的比重逐年提高，2007年重工业在工业中占比接近76%，比上年提高了3.3个百分点；高耗能、高污染行业增长的势头依然没有得到遏制，增幅依然领先，2007年全市工业总产值平均增幅为24%，冶金、建材、化工的增幅分别为36%、26%、37%，高能耗行业的快速增长增大了节能减排的压力。

　　2、从政策措施看，资金投入不足，长效措施不健全。目前我市节能减排方面陆续出台了一些政策，但政策还不够配套，不够系统，在推动工作中，行政手段多，经济手段少，法律手段弱，长效管理机制尚未形成；财政支持和引导的力度还不够，企业投入积极性不高，节能减排的资金投入不足；税收、信贷、土地、电价、水价等方面的差别政策还不完善，有效的激励机制和约束机制尚未建立；能效标准不完善，对企业没有形成强制约束力。

　　3、从日常监管看，执法力度不够，基础工作仍很薄弱。节能减排执法监管还较为薄弱，执法监管机构和网络还不健全，执法的力度不够，产生“违法成本低，守法成本高”的现象；能耗的统计、监测体系仍不健全，存在制度不完善，数据不准确，信息不及时等问题，越是基层，工作越来越是薄弱；企业的能源统计和计量工作的基础较为薄弱，岗位设置不健全，从业人员素质不高，很难按要求开展能源统计和计量，环境监察、监测队伍和装备建设离国家、省的标准化建设要求还有一定的差距。

　　4、从工作推进看，组织协调力度不够，考评机制不完善。从整体来看，节能减排工作尚未提到落实科学发展观、实现经济社会又好又快发展的高度来认识，还没有摆到一级政府工作应有的突出位置来推动。在行政考核上，节能减排工作还未完全做到“一票否决”，考核的措施不完善，尤其在节能方面，考核的力度还不够；对企业的考核较为薄弱，节能减排指标尚未真正做到与企业和企业负责人评先评优相挂钩、与企业享受政策相挂钩；在工作推进上，目前我市已成立了节能减排领导机构，分别设立节能和减排协调机构，但综合协调和组织推进的力度不够，尚未形成制度化的工作机制，职能部门各自为政，力量较为薄弱，推动工作的合力尚未形成。

　　5、从企业主体行为看，内在动力不足，积极性不高。企业是节能减排的市场主体，所有的节能减排措施只有真正落实到企业才能显现实际的效果。目前由于节能减排的执法监管还不够到位，企业节能减排的外部压力不强，加上企业节能减排的投资大，政府的经济政策引导还不完善，企业的内部动力不足，对节能减排日常管理不够重视，尤其是在减排方面，企业投资多，社会效益高，经济效益低，对污染减排普遍缺乏积极性，违法违规现象时有发生。

　　三、加强节能减排管理的长效机制和措施

　　降低能源消耗强度和减少污染排放不应仅关注近期效果，更要注重长远目标。实现节能减排的长远目标重在完善长效措施。加强长效管理的总体思路是，紧紧抓住一个“根本”，持续强化“五化”措施，努力实现“四有”目标。一个“根本”，就是要把调整优化产业结构、构建节能环保型产业体系作为长期根本措施；“五化”措施，就是要加强法制化、规范化的监管、差别化的政策引导、制度化的工作推进、产业化的节能环保服务和社会化的公众参与；“四有”目标，就是实现外部有压力、内部有动力、工作有合力、市场服务有能力的目标。

　　（一）积极构建节能环保型产业体系

　　产业结构调整是推进节能减排的治本之策，必须要把优化产业结构、构建节能环保型产业体系作为一项根本措施来抓。

　　一是要建立产业调控机制，把好源头控制关。按照国家产业政策，制定完善促进我市产业结构调整的政策措施，尽快形成以节能、环保、土地、安全生产、质量，技术等为主要内容的市场准入条件，合理规划产业和区域布局，着力推进重点行业结构调整和增长方式转变；实行严格的环境能耗准入制，推进实施固定资产投资项目节能评估制度，从严控制新增高能耗投资项目；认真开展区域和项目环评，严格实施“批项目，核总量”制度，从严控制新增高污染投资项目；建立“工业固定资产投资项目合理用能与排污总量控制联审制度”，完善新开工项目管理的部门联动机制，对于高耗能、高排放行业中年耗煤或耗水达到一定标准的工业投资项目（含改、扩建项目）全部进行联合会审，从严把关，从源头上控制高耗能、高污染行业的增长。

　　二是要抓好存量调整，加快淘汰落后产能。综合运用市场机制、法律手段和必要的行政手段，加快淘汰冶金、建材、化工、电力、印染等高耗能、高污染行业落后的生产能力、工艺装备和产品；在淘汰落后的过程中，注重推动企业联合重组，提高行业集中度和整体技术水平，促进高耗能、高污染、技术落后的生产能力转化和升级，避免以控制产能为主导的政策导致竞争不充分，延缓落后产能的淘汰速度和利用行政性手段带来的不稳定。

　　三是加强节能环保先进技术推广。优化节能减排技术创新与转化的政策环境，加强节能减排新技术、新设备、新工艺的推广，加快实施重点行业共性、关键技术及重大技术装备产业化和循环经济高技术产业化项目，推广一批潜力大、应用面广的重要节能减排技术，鼓励企业依靠科技进步推进节能减排。

　　四是要大力发展循环经济。加大实施我市循环经济发展规划，完善重点行业循环经济推进计划，大力开展循环经济园区、示范企业创建，加大对循环经济项目的资金支持，全面推进节能、节水、资源综合利用和清洁生产等工作。

　　（二）大力推进实施法制化、规范化监督管理

　　一是加强标准执行，实行标准化管理……严格执行国家和省定的主要耗能行业能耗标准和有关能效标准，按照《江苏省主要耗能产品单位能耗定额和限额的通知》要求，完善我市重点耗能行业主要产品消耗煤、电、油、气等的限额标准，以及主要工艺、设备用能标准和行业标准，并下达到耗能企业，增强能耗标准的约束性；污染减排方面，严格执行省定的地方排放标准，强制实施提标排放改造。通过严格执行国家和省定的能耗标准、排放标准，加强对企业的标准化管理，把标准的实施与淘汰落后产能相结合，凡达不到标准的企业要进行限期整改，整改后仍不能达标的实行淘汰。

　　二是加大执法力度，实行法制化监管。新修订的《节约能源法》、《江苏省节能条例》、《水污染防治法》和《江苏省太湖水污染防治条例》已相继颁布实施，要加大宣传和执行的力度，要通过严格执法，提高企业的违法成本，建立倒逼机制，强化企业的主体责任；要加强专项检查，严肃查处各类违法违规行为，加强对重点耗能企业和污染源的监督检查，对严重违法的行为公开曝光，加大惩处力度，切实改变“守法成本高、违法成本低”的现象；加强节能环保管理体系建设，加强节能执法监察、节能监测及环保监察、环境检测机构和队伍的建设，强化节能减排执法监察职能，加大环境自动监测监控系统建设，逐步形成网络化的节能环保执法监管体系。

　　三是加强基础体系建设，促进基础工作规范化。规范的基础工作是开展法制化、规范化管理的重要保证。要继续从机构、队伍、制度等方面加强节能减排基础体系建设。建立和完善节能减排统计、监测体系，建立健全涵盖全社会的能源生产、流通、消费及利用效率的统计指标体系，完善能源统计报表制度；建立健全主要污染物排放统计、监测办法，继续做好单位地区生产总值能耗、主要污染物排放量和工业增加值用水量指标公报工作；督促、指导企业做好能源统计和计量管理基础工作，确保能源统计数据准确可靠。

　　（三）进一步加强差别化的经济政策引导

　　相比行政性措施，制定相关财政、税收、价格、金融等差别化的经济政策，对于企业开展节能减排工作更有推动作用，要逐步完善有利于节能减排的政策机制，加强与产业政策的协调配合，实施强有力的政策引导。

　　一是要加强财税政策引导。加大各级政府对减排的投入，壮大我市节能循环经济专项资金规模，研究制定节能减排奖励政策，管好用好专项资金，积极支持节能减排工程、节能技术改造和节能新机制的建设，充分发挥财政政策的引导作用。严格执行国家有关节能减排的税收政策，完善地方鼓励节能减排的税收政策体系。

　　二是发挥好价格政策的作用。对高耗能行业严格执行差别电价政策，研究对国家产业政策明确的限制类、淘汰类高耗水企业实施惩罚性差别水价政策，对正常运行、脱硫效率达到国家排放标准的给予脱硫电价补贴，研究探索非居民用水超定额加价和中水再利用价格政策等。

　　三是实行“绿色环保”的信贷政策。与金融部门建立环境信息通报制度，将企业环境违法信息纳入人民银行企业征信系统。加强节能环保领域的金融服务，鼓励和引导金融机构加大对循环经济、环境保护及节能减排技术改造项目的信贷支持。研究建立政府与金融部门协调配合的机制，对高耗能、高污染行业的盲目扩张，实行信贷控制。

　　（四）不断完善制度化的工作推进机制

　　一是建立和完善绿色GDP综合考核体系。要把节能减排工作提高到落实科学发展观应有的高度来认识，强化节能减排目标责任考核，建立和完善绿色GDP综合考核体系。按照国务院关于节能减排考核的要求，把节能指标和减排指标一同纳入经济社会综合评价体系，作为各级政府领导综合考核评价和企业负责人业绩考核的重要内容，实行“一票否决”制。

　　二是建立超能耗、超排放保证金制度，加强经济手段考核。进一步加大利用经济手段考核的力度，按照万元GDP能耗下降率、万元工业增加能耗下降率、COD减排、SO2减排四项指标向各辖市、区分项征收保证金，年度考核结束后，每未完成一项指标征收一定数额的保证金，交由财政统一保管；待“十一五”期末，按节能减排目标完成情况算总帐，完成目标的辖市、区，所收取的超能耗、超排污资金予以退还，并按照节能减排贡献大小予以奖励，未完成目标的辖市、区，所收取的保证金不再退还。

　　三是加强对企业的责任考评。加强对企业的责任考评，实行环保“一票否决”制，对未完成目标责任的企业实行“项目”限批。建立“黄牌”警告制度，推进企业的分级管理，推进企业环境信息行为公开化，将节能减排情况作为主要内容纳入企业环境行为等级评定，评定结果与银行信贷、企业上市、享受优惠政策和补助资金，以及企业和企业负责人“星级”评比等各类评先创优挂钩，促使企业发挥好节能减排的主体责任。

　　四是建立合力、协调的工作机制。进一步加强组织领导，细化工作目标，加大工作协调，加强制度化的工作推进，形成既分工负责又合力推进的工作机制。特别是围绕重点行业、重点区域开展的重大专项活动，要实行部门联动和市、区（县）联动，增强推动工作的合力。

　　（五）大力培育发展产业化、市场化节能环保服务

　　建立节能环保技术服务体系，进一步完善全市节能技术服务机构设点布局，支持、鼓励和培育节能技术服务机构发展，实行市场化运作，加大节能技术推广力度；积极发展环境服务产业，推进环保咨询服务和污染治理市场化、设施运行社会化和监测服务网络化，培育污染物减排服务市场，鼓励排污单位委托专业化公司承担污染治理或设施运营；制定促进节能环保服务产业发展的政策，促进节能环保服务产业发展；积极培育节能环保服务市场，推行合同能源管理，克服节能减排新技术推广的市场障碍，促进节能产业化，建立节能减排投资担保机制，推进节能自愿协议等。通过大力培育发展产业化、市场化节能环保服务，逐步建立适应市场经济的节能减排新机制。

　　（六）积极引导社会化的公众参与

　　加大新闻宣传，强化舆论监督，广泛深入开展节能减排宣传，及时褒扬节能减排先进典型，同时对重大的违法违规的反面典型要进行曝光和揭露；不断扩大节能减排监督的公众参与，进一步加强环境举报信息平台建设，完善举报奖励制度，健全社会监督网络，发挥好全体市民对环境监督的作用；积极开展节能减排全民行动，增强全体居民的节能环保意识，逐步形成人人主动参与节能减排的良好氛围。

　　课题组负责人：陈伟昶

　　课题组成员：钱文龙 张立民 何建军 丁建伟 赵苏洪 倪新芳 郑晶 王震达 张龙

　　执笔：倪新芳