财政是政府工作的“发动机”，预算管理是财政管理工作的核心。深化财政预算改革，加强财政监督管理，是建立公共财政制度的需要，也是当前贯彻落实科学发展观，推进依法理财、民主理财、科学理财的要求。

　　一、财政预算的内涵和作用

　　财政预算是经过法定程序批准的，为实现政府职能所编制的政府年度收支计划，是政府发展经济、管理社会公共事务、实现宏观调控的主要手段。财政参与收入的分配和再分配，是通过财政预算进行的，预算是财政分配的主要手段，预算是未来的导向，财政运行的预期目标和方向是通过预算来实现的。预算编制是制定政府财政资金的年度分配计划，是一个重大的社会分配问题。财政预算是为实现政府职能服务的，预算编制必须要贯彻党委和政府的方针、政策。邓小平说：数字中有政策，决定数字就是决定政策。决定政府预算数字就是贯彻党委、政府的政策和意图，政府预算编制是党委、政府的方针、政策的具体体现。

　　财政预算的管理是依据法律法规对预算资金的筹集、分配、使用进行的组织、协调和监督活动，是财政管理的核心部分。它首先强调的是预算管理的主体是国家，预算管理的载体是财政预算收支计划，管理职权分别由各级人民代表大会及其常委会、各级政府及财政部门行使。预算管理的对象是预算资金的筹集分配和使用，管理的依据是国家法律法规和方针政策，管理的目标是为了更好的完成预算收支任务，提高财政配置的效率，加强国家宏观调控，协调各级预算之间的分配关系。由于政府预算是经过法定程序批准的年度财政收支计划，表明在某一年度内政府预算的收支规模，以及收入的具体来源和支出的使用去向，因此收支管理必须符合国家有关法律法规，体现国家的方针政策，促进为经济发展为其基本要求。

　　建立公共财政是财政体制改革的基本方向和目标。公共财政是与市场经济相适应的一种财政运行模式，公共财政的一切活动都要牵涉到公众利益，加强对其监督就显得尤其重要。预算监督是按照有关政策法律法规，对财政资金的筹集、分配和使用进行有效管理、监督和控制，防止和纠正预算执行中的各种违法活动。财政预算管理职权由人民代表大会及其常委会、政府及财政部门分别承担，进行相应的监督管理。人大及其常委会的监督在整个预算体系中居于主导地位，是宪法赋予国家权力机关的重要职责，人大及其常委会对预算的监督是最高层次的监督；人大对预算的监督就是审查政府的施政方针是否正确可行，人大对预算的批准，就是从法定效力上对政府施政方针的认同；人大极其常委会加强对预算的监督，是预算监督的重要环节，也是人大监督工作的重中之重。

　　二、我市预算管理改革的进展情况、存在问题和薄弱环节

　　近年来，随着社会主义市场经济的建立，我市以建立公共财政预算制度为目标，积极开展了从收入征缴、预算编制、预算执行到资金监管的一系列改革，并逐步走向深入。改革非税收入管理方式，实行收支两条线管理和国库单一帐户体系，逐步将非税收入纳入预算管理，使非税收入及时缴入国库或财政专户；改革分散采购方式，建立和完善政府采购制度；改革预算编制方式和方法，全面推进实施部门预算，实行综合预算、零基预算，完善部门预算编制方法，提高部门预算编制的准确性、合理性；加强财政支出管理，积极推进国库管理制度改革，建立国库集中支付制度；组织实施政府收支分类改革；调整市区财政体制，推进企业税收属地管理改革，等等。预算管理改革的稳步推进大大提高了财政管理的水平，取得了明显的成效。

　　1、提升了管理水平。随着预算管理改革的不断深化，从政府领导到部门负责人、财务人员，预算意识不断增强，部门的预算观念得到不断强化。所以在预算编制工作中，大多数部门十分重视，主要领导亲自过问，并能根据实际情况加强本部门的增收节支，理财观念有了很大程度的提高。同时，预算管理改革的推进，使财政部门建立一套从收入管理、到预算编制、审核、执行、监督检查等一系列严格的程序，提高了工作效率，增强了财政的调控能力，预算管理的水平不断提升。

　　2、增强了预算约束力。实行部门预算以后，预算更加公开化，每个部门收入多少，可以用的资金有多少一目了然，从预算编制执行到资金的使用过程都有严格的程序控制。部门预算经过人大批准以后，对部门的收支项目安排就具有法律效力，预算追加的程序更加严格，未经法定程序，都不得随意追加。从近几年的情况看，部门预算的追加的比例逐步减少，预算的约束力与以前相比显著增强。

　　3、提高了资金使用效率。预算管理改革提高了资金使用效率，增强了财政的调控能力。政府采购制度的推行，改变以往分散采购的方式，实行集中采购，采购资金的节约率达10%以上。国库集中支付制度的实施，克服了以往财政资金在部门大量沉淀的弊端，提高了财政资金运转的效率。部门预算和非税收入管理改革以后，预算内外资金统筹使用，政府的对非税收入的统筹比例逐步提高，增强了调控能力。

　　4、规范了预算运行。在预算编制内容上，部门预算包含了预算内外收支项目，有利于反映了部门财务活动的全貌。过去的预算管理中一个积重难返的问题是，政府预算不能反映政府收支的全貌，大量资金游离于预算之外，预算不完整，各个部门的预算不公开、不透明，相当一部分政府财力失去了法律的、行政的监督。预算管理改革按照公开、公平的原则，通过编制部门预算，一个部门一本预算，部门预算从基层编起，经过“两上两下”的程序，层层汇总审核，预算更加透明；同时根据综合预算的要求，部门各项收支均统一纳入部门预算，各个部门的基本支出大致在一个相同的支出水平，公用经费基本保持同一水平，取消一些部门的小金库，遏制了部门间经费苦乐不均的现象；在预算编制方法上，预算安排实行了零基预算，打破了以往基数加增长的惯例，有利于促进财政资金的公平分配；在预算执行上建立了国库集中支付制度，使各单位支出实现了专款专用，不得随意改变支出用途，防止不规范行为的发生。同时财政部门的分配行为也得到了规范，各项决策也能接受更多方面的监督。预算管理改革以来，建立了一整套从资金收缴、预算编制到执行各个环节的控制制度，财政资金运行更加规范。

　　5、增强了预算透明度。预算管理改革以后，人员实行定编定员管理、公用经费分类确定标准，统一了政策，规范了标准，预算安排的透明度大大提高。同时，预算报告的形式也得到改进，按照一个部门一本预算的要求向人大报送预算，同时对预算的格式和内容作了进一步的规范，预算的内容更加细化，提高了预算的透明度，方便了人大审议监督。

　　虽然我市的预算管理改革取得了一定的成效，但是与建立服务性政府的目标、建立公共财政的要求相比，财政预算管理还有一定的差距。

　　1、政府收支活动反映不完整。政府预算应该全面反映政府的全部收支活动，但目前的政府预算只反映了政府的部分财政收支活动，还有大量政府性资金没有纳入财政预算管理。这部分资金由各主管部门自行收取使用和管理，脱离了财政预算的监督，破坏了预算的完整性，肢解了财政预算的职能，也使财政预算不能全面反映政府的活动范围和方向。如部分的非税收入、各种名目的基金收入、土地出让金收入、社会保障基金收入等。特别是政府债务管理滞后，资金运行的透明度差，债务收入用途和还本付息支出的资金来源不明确，缺乏透明度。

　　2、重大专项预算的监管还存在漏洞。为支持和促进我市经济和社会事业的发展，近年来我市逐步加大了对经济发展的支持引导力度，逐步增加了科技三项费用、技改贴息资金、服务业发展引导资金、民营经济发展引导资金、外向型经济发展资金等专项资金。目前这部分专项资金在编制预算的时候，还未落实到具体的项目，年初预算只是一个大概的数字，只编制到大类，大量财政资金实行两次或三次分配，随报随批，由各主管部门自己决定，资金如何分配，使用的效果如何更不得而知。这部分资金在使用上既弱化了财政的监管，也逃脱了人大的监督，在管理上容易产生漏洞。

　　3、支出标准定额体系不够完善。合理的支出标准和定额是科学进行预算编制的基础。目前部门预算编制的支出标准和预算定额体系还不够完善，尚未形成涵盖全部经常性支出的定额体系，定额测算的方式也不够准确。由于这些原因，在部门预算编制中，一些项目预算编制的随意性较大，审核和监督也缺乏相应的依据，导致部门争着上项目，多立项、多要钱的现象普遍存在。

　　4、财政支出绩效还有待提高。由于政府机构提供公共产品和劳务不以赢利为目的，也缺乏竞争机制，因此政府的活动往往成本很高。目前政府部门对财政资金使用效益还不够重视，重分配、轻管理，对财政资金的使用效益缺乏相应的考评制度。从历年的项目资金的安排来看，有些项目往往靠拍脑袋“上马”，对项目的可行性缺乏前期论证，对资金投入的效果缺少有效评估，预算管理行政化，结果往往造成了财政资金的损失浪费。

　　5、综合预算的力度不够。综合预算要求预算内外资金统一编报、统一安排，但目前一些单位的收入支出尚未全部纳入部门预算的编制中，造成部门预算反映的收支不够完整；即使列入预算的，也未能把预算内外资金融为一体，综合使用，存在“两张皮”的现象。有非税收入的部门和没有非税收入的部门、非税收入多的部门和非税收入少的部门，在预算安排上还不能一视同仁，还未做到真正意义上的综合预算。

　　三、当前和今后一段时期深化预算管理改革的方向和重点

　　加快预算管理改革，建立与市场经济相适应的预算管理运行机制，是社会主义市场经济发展和建立公共财政的要求。政府预算作为体现政府意志，反映政府活动范围、规模和方向，对国民经济运行进行宏观调控的基本手段，必须改革与市场经济体制要求不相适应的方式方法，充分发挥财政预算对经济社会发展的促进作用。

　　1、积极推进绩效预算。绩效预算是一种以追求效益为目的公共支出模式，许多国家目前已经把预算监督的重点转到了绩效预算上来，大大提高了资金使用效益。我们应把绩效的概念纳入到预算管理中去。开展绩效预算，可以从专项资金和政府投资项目开始，坚持以绩效预算优化项目支出预算，强化部门使用预算资金的责任。在编制部门预算时，要运用科学规范的绩效评价方法，使预算资金与部门工作业绩直接挂钩，建立起以“成本效益分析为核心，推行年度滚动预算的”的考核机制。建立科学的财政资金绩效评价制度，健全预算支出的绩效评价指标体系，对公共财政支出预算进行绩效评估，把部门应达到的绩效指标与实现这一指标所需支付的资金联系起来，开展跟踪问效，努力提高财政资金的使用效益。

　　2、探索实施“标准预算”。采用标准收入预算法，把一定的收入来源和一定的财政收入之间存在的一个相对稳定的函数关系作为测算收入的参考标准，以这些标准做参考来测算收入，同时根据下年度可能发生的某些影响因素对以前的预测情况进行调整，制定收入预算。同时，要加快完善预算支出标准体系，大力推进支出预算标准化。继续完善基本支出定额标准体系，按人员制定共性支出标准，对单位经费开支的具体项目按简便易行的原则进行科学分类汇总和分析，将性质大体相同的开支项目合并，确定共性支出的范围和项目，确定共性支出的基准，不同支出按定额分类分档核定，对不同的预算单位在科学分类的基础上分档确定定额标准，测算不同的加减系数，分别计算各类部门的定员定额标准；逐步推进项目支出标准体系建设，研究参照政府收支分类的类别设置，从经济分类和功能分类两个角度制定分类的支出标准，作为编报和审核的依据。通过完善支出标准体系，不断推进实施“标准预算”。

　　3、尝试建立复式预算。当前的政府预算制度和预算范围不能体现政府所有活动范围，预算支出范围与市场经济要求不相适应，相当一部分政府资金不在财政预算的管理范畴。从加强政府资金管理、提升综合保障能力角度讲，应树立“大预算”的概念，进一步拓展财政预算范围，改进预算编制工作范围和方法，尝试建立复式预算。比如建立“非税收入收支预算”、“土地出让金收支预算”、“政府债务收支预算”、“国有资本收支预算”、“社会保障资金收支预算”等，把这些专项收支业务纳入到预算管理中来，逐步建立公共预算为主体的复式预算体系。

　　4、稳步探索“参与式”预算。“参与式”预算是近几年来推行的一种新的预算编制方式，它使预算的编制不仅成为财政部门的事，而是引进了公众参与的机制，使预算的编制更加公开、民主。推进实施“参与式”预算可以先从乡镇或街道办事处开始，通过该行政区域内的居民、居民代表或人大代表投票选出本区域内当前最需要办理的事项，根据居民“点菜”来统筹安排项目预算。要在试点的基础上再逐步扩大“参与式”预算的实施范围，不断推进预算的民主化进程。

　　5、积极改革重大专项预算。认真研究重大专项资金的监管方式，建立重大专项预算编制、执行控制的机制。目前对诸如贷款贴息资金、服务业发展引导资金等支持经济发展的引导资金、诸如城维费等各类基金的监管还存在漏洞，资金运作不够透明。要积极改进对重大专项资金的监管，改革专项预算编制的方式，建立专项预算执行的控制机制，加强对资金使用过程的监管，提高资金使用效益。

　　四、深化人大预算监督的几点建议

　　预算审查监督是宪法和法律赋予人大的一项重要职权。财政预算是政府工作的发动机，人大抓好预算监督从某种意义上说就是抓住了监督的关键。当前深化人大预算监督需要从以下几方面改进：

　　1、改进预算报告程序。财政部门对于下一年度的预算安排在提交人代会审查批准之前都要事先提交人大常委会财经工委初审。目前，财政预算草案提交初审的程序是先提交政府常务会议讨论，再提交市委常委会讨论，最后再提交人大财经工委初审，这种报告的程序造成人大财经工委在初审时的被动。建议改进预算草案的报告程序，预算草案由政府讨论提出编制建议，然后报人大常委会财经工委初审，初审以后再由政府提交市委常委会讨论，市委常委会根据政府提议和人大的初审建议提出正式的建议草案。

　　2、探索建立分项表决制度。目前对于预算草案、决算草案和预算追加草案实行的是整体表决方式，草案要么整体通过，要么整体通不过，但整体通不过的可能性微乎其微，结果造成人代会或常委会对预算的监督流于形式。要积极改革预决算表决方式，建立分项表决制度。考虑到改革的复杂性和难度，可以先尝试建立人大常委会对预算追加草案的分项表决制度，等到条件成熟以后，再逐步推广开来。

　　3、提前介入预算编制。今年市人大常委会改进预算监督方式，提前介入明年的预算编制，召开预算编制情况说明会，取得了明显成效。今后要将这一做法进一步规范化、制度化，一是要进一步规范预算编制评审的程序，扩大参与度；二是要充实预算编制说明会的内容，抓住重点。今后考虑将重大专项支出预算的编制作为编制说明会监督的重点，进一步增强监督时效，逐步建立人大对预算编制、执行到决算的全过程监督。

　　4、探索对重大项目预算监督的方式。借鉴先进地区的做法，开展对重大项目预算的监督，加强对重点预算项目的有效控制。一是行使重大事项决定权。对重大的财政投入的项目，探索由人大常委会行使重大事项决定权，开展充分论证和表决；二是建立对项目预算的审核机制。与市财政局协调配合，对达到一定额度的财政预算项目，由申请单位报人大常委会相关工作机构进行审核，必要的时候，可以对有关项目进行公开论证。

　　课题组负责人：陈伟昶 戴顺瑞

　　课题组成员：倪新芳 姚双林