随着我市绿化建设的大力推进，建成后的一大批敞开式公园和公共绿地如何保持常绿常新，更好地为市民群众服务，已经成为亟需解决的重要问题。对此，我工委针对我市绿化管理工作，尤其是由市本级负责的公园绿地管养维护工作，进行了认真的调查研究。现将主要情况与建议报告如下。

　　一、我市城市绿化管理的基本情况

　　近年来，为进一步改善城市环境，提升城市形象，促进可持续发展，市委、市政府提出了全力“打造绿色常州、创建园林城市”的目标任务，始终坚持以科学发展观统揽园林绿化工作，城市绿化事业取得了突破性进展，2006年和2007年共新增绿地3760公顷，至2007年底，我市建成区绿地总面积达到4185公顷，其中公共绿地面积1389.1公顷，绿地率达37.2%，绿化覆盖率达41.6%，城区人均公共绿地11.35平方米。预计今年再新增绿地3000公顷。今年1月份我市成功创建为国家园林城市。

　　从绿化管理工作的权限来看，目前，由市本级公共财政承担管养维护经费的公园有5座，10万平方米以上公共绿地15个计125公顷。根据现行运营方式，红梅、东坡、人民、荆川、青枫等5座公园属于成建制单位（青枫公园由市园林工程管理中心代管，无退休人员负担，保安保绿保洁业务外包），而其他公共绿地或敞开式公园的管养维护属于服务外包、市场运作的性质；同时，鉴于目前，我市市区23个大型公园已有22个向市民开放，东坡公园今年也将进行改造后向社会开放，开放式公园如何实现稳定运营、长效管理是一个新的课题，因此，我们不仅要研究面上的公共绿地管理问题，还需要对成建制公园管理中的特殊问题进行单独探讨。

　　近年来，市人大对绿化管理工作十分重视。去年10月，常州市第十三届人民代表大会常务委员会第三十六次会议，针对我市城市公共绿地迅速增加、城市公园全面开放所带来的新情况、新问题，审议并通过了《关于加强城市绿化管理的决议》。决议指出，市政府在持续推进城市绿化建设的同时，要把城市绿化管理放到重要议事日程予以高度重视，切实加强科学管理，提高管理水平，巩固绿化成果，并要求市政府全面加强城市绿化管理工作，着重在法制建设、长效管理、监管能力、养护经费、绿色资源保护等方面，创新思路，落实措施，促进城市绿化事业的可持续发展，着力创造优美和谐的生态、人居环境，让广大市民共享绿化成果。今年下半年，我们对决议的贯彻落实情况进行了工作检查。通过调研，我们认为，政府以及有关部门对城市绿化管理工作是重视的，有关部门对决议提出的各项要求，进行了认真研究并努力加以推进，取得了较好的成效。主要体现在以下几个方面：

　　一是创新体制机制，绿化管养的责任得到细化落实。市政府按照“两级政府、三级管理、重心下移、以区为主”的城市管理新体制的要求，改革市区两级绿化管养体制，实行城市绿化市、区两级管理，强化区级管理职能，合理界定市、区两级绿化管养范围，强化以区为主，属地管理。市级绿化管理部门直接组织养护管理的仅有大中型公园、市区重要绿化景观路、重点广场绿地等三类绿地，其余绿地不论权属均由所辖区组织相关部门和单位进行养护管理，做到了责任落实到主体、落实到人。增加了管养巡查考核人员，落实了车辆和经费，管养条件得到了进一步改善。同时，继续推广道路绿化保洁一体化改革，累计有80条道路由城管环卫部门统一清扫保洁。

　　二是规范管理养护，法制建设有了新进展。加强我市城市绿化管理的规范性文件的起草修订工作正抓紧推进。该规范性文件对城市绿化规划和绿线制度的执行、绿化补偿机制的建立、城市绿化管理职责的分工等问题都将作具体要求。特别是明确落实保护优先的政策规定，强化园林绿化行政主管部门对绿化规划的管理和绿色资源的保护责任，进一步完善绿化补偿机制。同时，加快制订完善园林绿化管理配套性的规章制度，年内将要出台《建设项目配套绿化管理的相关规定》、《城市行道树规划、建设、养护暂行规定》、《园林绿化工程管养交接的管理办法》等规范性文件。园林主管部门还积极探索城市绿色资源保护利用的新模式、新思路，对因城市公益项目需移植的部分树木正试点公开招标拍卖，盘活保护绿化资产。

　　三是加大财政投入，绿化管养经费逐步提高。今年，政府的城市维护费增加了对绿化的投入，城市维护费中市级绿化经费由07年度的1739万提高到08年度的2657万元，增幅达到52%以上；天宁、钟楼、戚墅堰三个区由1106万提高到1291万，增幅近17%，经费增幅创下近几年来最高水平。同时，市政府对年初的特大雪灾安排了200万元专项补贴，并在城建资金中专门安排了人民公园、荆川公园、红梅公园的设施维修资金；各区也加大了绿化管养经费的投入，利用财政资金养护的区管绿地占总量的比例由41％提高到62％。

　　四是推进市场运作，绿化管养的市场化运作机制进一步完善。在市管绿化全部实行招标管养的基础上，三个区市场化运作的管养绿地达到70%以上，资金节约率达16%左右。同时，加大了管养考核力度，区管绿地由各区负责对养护技术措施和管理情况进行日巡查，周小结，月考核，在全区范围内进行通报并向市园林局每月上报考核结果；市园林局对区管绿地进行周巡查，月小结，季考核，对原考核标准进行了重新调整，由以前单一的感官评定改为量化考核为主结合感官评定的方式，更具有客观性和可操作性，较为合理公正地体现了各区的绿化工作力度和管养质量水平。同时，也避免以往最低价中标造成恶性竞争和绿化管养质量的下降，实行合理低价中标，不仅绿化养护市场得到了进一步规范，而且有利于培育一批素质高、管理优、实力强的专业养护队伍。

　　五是突出能力建设，绿化管理的整体水平得到提升。建成园林绿化信息平台，并作为数字城管监督指挥中心的二级平台，及时解决整改绿化管养中的问题。坚持建管分开，从体制、人员上强化城市绿化管理工作，新组建了市绿化工程管理中心。树立科技强绿的理念，强化了绿化科研、技术指导和养护管理的职能，成功研发园林绿化地理信息系统（一期），实现了园林绿化管理朝信息化、精细化转变；进一步加强应用型园林园艺课题的研究和创新，重视和发挥科技的支撑作用。

　　六是加强宣传发动，全社会爱绿护绿的环境进一步优化。积极发动市民认养树木绿地、企业捐资助建公园，如红梅公园推出一批名贵树木供市民认养，得到积极响应；海航驻常部队开展园内大型绿地认养。同时，在公园、社区广泛发起“做文明游客、建文明家园”活动，大力倡导文明游园行为，市民的文明程度有了进一步提高。

　　二、我市绿化管理中存在的主要问题及市管公园面临的突出矛盾

　　虽然这几年我市的城市绿化管理工作取得了一些成绩，但也存在一些矛盾和问题，主要是：一是绿化管理的法制建设滞后，全面覆盖绿化管理工作的规范性文件还未出台，这与绿化事业迅速发展的形势要求不尽适应；另一方面，“绿线管理制度”没有真正建立，对绿色资源保护缺乏刚性措施，绿化补偿政策尚未形成共识。二是一些城市建设项目与实施绿化规划衔接不够，与绿色资源保护之间的矛盾比较突出，造成了对现有绿化特别是道路绿化的损害。三是绿化管养尚未做到全覆盖，背街小巷、城中村、城郊结合部、部分老住宅小区存在管理盲区或死角；市区内面广量大的农村自然村的绿化管养仍处于原始状态；现有的城市维护费尚不能全面覆盖城市绿化，街道的绿化养护经费尤为不足，主城区外围道路道口、河道绿化的养护经费筹集机制尚需建立。四是公共绿地监管能力仍显不足，绿化监管能力，如人员队伍、监管装备等很难与全天候、开放式管理的要求相适应，占绿损绿毁绿现象和公共绿地设施偷盗、破坏等违法行为时有发生，给绿化管养的长效管理造成较大压力，提升城市绿化管理的整体水平任重而道远。

　　从5个市管公园的运行情况来看，主要存在以下突出矛盾：

　　一是部分公园存在配套设施缺乏或布局不合理的现象。过于注重景观效应，较少考虑后续管养必备的生产性用房、生活性用房等辅助设施。红梅公园、东坡公园等未建设灌溉系统或灌溉系统不完备，水循环系统或水净化系统欠缺，用水净水成本较高。

　　二是公园部分设施无法使用或达不到预期效果，后期维护成本较高。红梅公园原设计的9个手机充电设备已全部损坏，8个自动饮水机只在节假日开放使用；人民公园的喷泉造价高，用材及设计较为复杂，水泵使用寿命短，不仅清洗难度大，而且维修费用支出高；各公园普遍存在铁质、铜质、木质器物失窃严重的现象，健身广场的体育器材普遍损坏；各公园钢结构、木结构、玻璃构件、塑胶地面的桥梁和过道等建设较多，需要“三年漆两头”，普遍没有按照管理要求及时进行修缮。

　　三是造血功能偏弱，财政投入不足，收入来源难以稳步增长。红梅公园的收入结构主要是园内游乐设施收入、对外园林工程收入和房租收入，07年基本持平，今年由于市民注意力转移等客观因素，导致游乐经营收入有所下降；荆川公园在一无财政拨款保障、二无游乐设施的情况下，将主要精力集中于承接绿化工程，勉强维持公园人员经费和日常运转；无游乐设施的人民公园、东坡公园主要依靠财政拨款；青枫公园因人气不足，所建设施一时难以出租经营。不可乐观的是，随着我市绿化建设的逐步到位，红梅、荆川的对外创收渠道将日益狭窄。

　　四是成建制单位公园的人员负担日趋加重，职工队伍不稳定。2007年，红梅、荆川、东坡、人民4个公园的人员成本占总支出的比例分别为75.85%、96.9%、89.51%、95.55%，退休职工331人，占现有职工的比例高达54％；其中红梅公园退休职工189人，占现有职工的比例为41％。现有财政保障水平和公园自营收入只能维持人员工资福利支出、公共经费支出和日常维护、保洁支出。今年事业单位绩效工资在职职工每月发放1000元，退休职工500元的政策都未能兑现，曾发生红梅公园退休职工集体上访的事件。

　　五是部分公园专项维修维护费用缺口较大。4个公园（不含青枫，下同）的专项维护支出仅占总支出的17%，大型专项维护、维修、更新等项目支出无力保障。2007年度，5个公园（含招标管理的兰园、不含青枫）向市园林部门提出专项经费申请共29项合计金额350万元，市园林部门实际补助金额100多万元，许多设施设备、建筑物因经费问题得不到及时维修养护。

　　三、对今后我市加强和创新城市绿化管理的几点建议

　　随着我市国家生态市创建工作的深入推进，人民群众对改善人居环境、塑造生态文明、建设绿色常州的要求日趋强烈，城市绿化管理必将面临更为艰巨复杂的形势和任务，进一步创新和加强城市绿化管理具有紧迫而重大的现实意义。对此，我们提出如下建议：

　　一是要创新思路，把加强城市绿化管养工作摆上重要议事日程。经过近两年高强度的投入、高密度的建设，我市绿化面积迅猛增加，绿化管养的问题和矛盾也随之显现且日趋突出。对此，在继续加快推进绿化建设的同时，要对绿化管养工作给予更多的重视。要加快形成建管并重的工作思路，在绿化管理工作上投入更多的精力、财力和人力，确保绿色资源得到保护、绿色成果不被破坏、绿色环境更加优美。要着眼长远，统筹规划，研究制定加强城市绿化管理的一揽子方案，从体制、项目、资金、人员等方面拿出切实可行的政策措施，真正实现城市绿化的长效化管理。

　　二是要适度标准，注重绿化建设与管理的集约节约。当前，我市绿化管理中所暴露出来的高成本维护问题，除了规模大、面积广等因素之外，档次过高、规格过大的苗木和部分豪华的设施装备也导致了管理成本的居高不下。为此建议，在规划建设新的公园绿地过程中，要确立集约化建设、节约型绿化的理念意识，切实根据绿地所处环境、市民需求和社会文明程度，合理确定建设标准和档次。要按照“适地适树，生态优先”的原则，多注重生态效益，多考虑乡土树种，多采用简单实惠、经久耐用的设施装备。要加强绿地的节能建设，推广各种节水技术，合理采用太阳能、调整改进绿地内的照明系统、灌水系统、排水系统和引水系统等措施，建设一批节水节能型绿地。

　　三是要加大投入，千方百计扩大财政绿化管养经费的覆盖面。近年来，我市绿化建设主要集中在外围道路、河道以及乡镇街道、自然村，对于辖区、乡镇街道和村组织来说，不仅要承担建设费用，还要负担管养成本。对此，我们建议，一是合理各级政府和城镇行政组织之间的负担，积极推进绿环管养经费的预算化、制度化，逐步提高绿化管养经费的比重和份额，市财政对辖区、乡镇要完善以奖代补的政策，调动辖区、乡镇和行政村的绿化管养积极性。二是大力推进绿化管养的市场化运作，减少自管自养，积极扩大市场化运作的管养比例，努力运用市场竞争机制，降低管养成本。三是按照“谁损害、谁恢复，谁影响、谁补偿”的原则，强化部门之间的协同配合，建立和完善绿化补偿机制。

　　四是要强化法制，加快出台综合性的城市绿化管理办法。常州市第十三届人民代表大会常务委员会第三十六次会议通过的《关于加强城市绿化管理的决议》，明确要求市政府要加快制订《常州市城市绿化管理办法》，这个办法应成为我市城市绿化管理的法律依据。对此，我们建议，抓紧这个规范性文件以及相关的配套文件的制定出台工作；严肃执行《常州市城市绿地系统规划》，抓紧划定“城市绿线”，严格实施“绿线管理制度”；加大绿化管理执法力度，公正执法，严肃查处占绿损绿毁绿和偷窃、破坏公共绿地设施的违法违规行为，以维护绿化管理的良好秩序。

　　五是要健全机构，进一步加强绿化管养的队伍建设和装备建设。建议，适应重心下移的分级管理体制的需要，进一步加强绿化监管能力建设，从队伍、装备、设施诸多方面进行必要提升，以满足全天候、开放式绿化管理的要求。特别是要根据近几年我市风景名胜区的建设明显加快，开放式公园、广场绿地面广量大的现实状况，研究和制定加强管理组织体系建设的政策措施，努力营造良好、有序的游览环境。同时，要加强园林绿化的基础工作和科技工作，推进城市绿化管理向数字化、网络化方向发展。

　　六是要加强宣传，努力在全社会形成种绿、护绿、爱绿的良好氛围。要广泛发动社会各界参与植绿护绿爱绿活动，营造“人人爱林、人人种树、人人护绿”的良好氛围，不断扩大植树造林、美化环境的群众基础。积极引导广大市民群众和社会各界投身义务植树活动，完善城市绿地认养机制，鼓励单位和个人种植纪念林，使每个公民都能够为家园贡献一份力，增添一片绿，共同建设绿色家园，实现经济社会、人与自然的和谐相处，实现持续发展。

　　四、扶持市管公园稳定运营、长效管理的政策建议

　　目前，市本级直接管理的5个成建制单位公园，都属于免费开放式，运营管理成本高于封闭式，但这些公园是市委市政府的惠民工程，也代表着常州的城市形象。因此，在这些公园运营形势日趋窘迫的情况下，需要政府切实加大扶持力度。

　　（一）坚持公园的公益性特点，分类指导，制定不同的财政扶持政策。虽然5个公园的性质都属于自收自支事业单位，但是“收”的条件不尽相同，甚至有的公园基本没有自收资源；而且有的尽管具备创收资源，但免费敞开式的公益性特点决定了这些公园也不能视作一般性质的市场主体。因此，要根据各自实际情况，区别对待。建议对创收资源严重不足、也无法增加经营设施的人民、东坡公园转为差额拨款事业单位，实行收支两条线管理，核拨全年正常人员工资支出和管养管理支出，将其少量的经营收入、出租收入纳入非税收入专户管理；对红梅公园、荆川公园，通过在对外承接园林建设管养业务上给予更多倾斜，先征后奖租金中的地方税收，积极支持其实现自我收支平衡；对青枫公园，深化社会化管理、服务外包的运作模式，前三年给予必要的正常管养维护经费，待市场人气成熟后，促进其合理创收。

　　（二）把一般性管养与固定设施维护区分开来，建立重要设施大修专项资金。在立足“以园养园”，解决人员、公用性经费支出的同时，要针对钢结构、木结构、玻璃构件以及塑胶地面的桥梁和过道，古建筑或仿古建筑，给排水系统，名古树木，视听电子系统等固定资产，积极研究探索维修维护经费的保障模式，建立大型修缮维护项目的专项资金。建议每年从我市城市长效管理资金或城市维护费中安排一定款项，专项用于开放式公园在规定项目范围内的维护支出，实行“市园林部门集中管理资金、专款专用，公园申报项目，园林部门论证审批，对外招标，项目完工验收，费用报账管理”的专项资金保障模式，从而解决各公园大型设施因年久失修、损失越积越大的问题，也解决公园难以承担大型设施维护维修支出的现实问题。

　　（三）切实解决职工的增资问题，稳定职工队伍。2007年，人事局和劳动局出台事业单位新增绩效工资的政策规定后，4个公园一直没有能力承担。对此，建议财政设立专项资金，分两到三次逐步增资到位；特别是对退休职工要给予一定补助，努力避免社会矛盾。同时，要高度重视公园在职职工待遇偏低而导致人才难以引进的问题，建议采取灵活政策，即挂靠全额拨款事业单位，并给予其同等待遇，以吸引高素质专业人才，从而为公园管理水平的不断提高，储备必要的人才资源。

　　（四）适度增建营业设施，千方百计增强公园的造血功能。正确处理好公园管理与公园经营的关系，在确保公益功能不被削弱的前提下，按照“一次投入、一劳永逸”的理念，合理空间布局和功能配置，适度规划建设休闲娱乐、停车购物等营业设施，切实增强公园的造血功能。建议，对荆川公园增建儿童游乐设施或营业用房，特别是对在建的东坡公园，新建一些具有传统文化特征的休闲设施，既适应其文化特征，又为其创造经营条件。

　　课题组负责人：贾宝中

　　课题组成员：赵旺兔 赵苏洪 承志安 杨士英 马雪东