人大代表联系人民群众制度化研究

常州市人大常委会课题组

 

广泛开展人大代表联系人民群众活动，是进一步密切人大代表与人民群众的联系，更多的听取人民群众呼声，更广泛地了解基层的真实情况的一项重要措施；是进一步促进经济社会科学发展、和谐发展的必然要求。进行人大代表联系人民群众制度化研究，对于探索有效的联系活动机制，提高各方参与联系活动的自觉性，在全社会营造良好的民主政治氛围具有积极作用。

一、建立和完善人大代表联系人民群众制度的现实意义

吴邦国委员长指出，人大的最大优势是密切联系群众、最大危险是脱离人民群众。人民群众的根本利益和共同意志，是人大一切工作的出发点和归宿。只有保持同人民群众的血肉联系，更好地代表人民，自觉地接受人民群众的监督，才能使人大工作保持旺盛的生命力。建立和完善人大代表联系人民群众制度，是密切人大代表与人民群众联系的制度保障，是构建社会主义和谐社会的现实需要，是提高代表履职自觉性的迫切要求，也是畅通民意诉求的有效途径。

（一）人大代表联系人民群众制度化是构建社会主义和谐社会的现实需要。党的十六届四中全会提出了要构建“和谐社会”的奋斗目标，这是一个顺民意、得民心的伟大举措。胡锦涛总书记指出，我们所要建设的社会主义和谐社会，应该是民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会。把社会建设成为“国泰民安”、“政通人和”、“安居乐业”的和谐社会，需要全国上下共同努力才能得以实现。而在当今社会大发展、大变革时代，利益调整触及深层次，各种社会矛盾逐步显现，经济发展、社会就业等都遇到了巨大的挑战。因此，如何有效缓和和化解各种矛盾，确保社会和谐稳定，不仅是党和政府的一项重要任务，也是每一位人大代表义不容辞的责任。人大代表是人民群众的代言人，是人民群众与党和政府联系的桥梁和纽带。建立和完善一项长期的、有效的人大代表联系人民群众制度，可以使人大代表与人民群众的联系更加规范、经常，可以使党的路线、方针、政策以更信服的方式传递给社会，也可以使党和政府更大程度地倾听人民群众的愿望和诉求，从而更好地解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题，形成全市人民群众和谐相处的良好局面。

（二）人大代表联系人民群众制度化是提高代表履职自觉性的迫切要求。人大代表是由人民选举产生的，代表人民的利益和意志，依照宪法和法律赋予的各项职权，行使管理国家事务的权力。由于人大代表实行的是兼职制度，代表平时的本职工作和社会活动都比较多，相对而言，对于履行代表职务的时间远逊于其它事务。而现行法律对代表联系人民群众的规定过于原则，对代表如何密切联系人民群众、联系活动在多大范围内进行等没有明确的规定，选民和原选举单位对代表联系人民群众也缺乏有效的保障和监督机制。因为联系活动缺乏刚性，经常会出现代表联系人民群众不主动、对社会热点问题不关注、对人民群众的需求不了解、所提的议案、建议质量不高等问题。人大代表联系人民群众制度化，可以从制度层面对人大代表联系人民群众的密度与广度、内容与效果、监督与奖惩等作出明确规定，对于密切人大代表与人民群众的联系，增强人大代表的民主法治理念和依法履职意识，提高履职的自觉性具有积极的作用。

（三）人大代表联系人民群众制度化是畅通民意诉求的有效途径。胡锦涛总书记在党的十七大报告中提出，要加快推进以改善民生为重点的社会建设。必须在经济发展的基础上，更加注重社会建设，着力保障和改善民生，推进社会体制改革，扩大公共服务，完善社会管理，促进社会公平正义。这是我们党着眼于发展中国特色社会主义，推动科学发展，促进社会和谐，实现全面建设小康社会奋斗目标，作出的重大决策和部署。维护人民群众的根本利益是人大代表应尽的职责，因此，建立人大代表联系人民群众制度，开展人大代表联系人民群众活动，是代表依法履职，关注民生，集中民智，反映民意的重要形式。人大代表通过各种方式密切同人民群众的联系，广泛接触基层，多渠道了解民情、反映民意，不仅使人民群众的要求得到及时的表达，也为政府的决策和改进工作提供广泛、真实的信息。特别是在政府部门担任一定职务的人大代表经常性地走向基层，积极开展调查研究，认真听取群众呼声，积极收集群众意见，认真解释政策法规，推进解决实际困难，有利于密切党群、干群关系，缓解社会矛盾，促进社会公平正义。

二、结合实际积极探索，建立和完善我市人大代表联系人民群众制度

代表法规定：“代表应当与原选区选民或原选举单位和人民群众保持密切联系，听取和反映他们的意见和要求，努力为人民服务”。根据《代表法》的这一要求，为贯彻落实《代表法》，我市在人大代表联系人民群众方面已作了一些成功的探索，并通过多年的实践，取得了一定成效。如市人大常委会主任接待日制度、市人大常委会和镇人大、街道人大工委工作联系点制度、市人大常委会组成人员联系人大代表制度等，各辖市、区人大也探索出了一些行之有效的联系方式。去年，市人大常委会又研究制定了《常州市人大常委会关于市人大代表联系人民群众的办法（试行）》，《试行办法》一是建立和完善了五种联系制度：即建立市级领导干部中的市人大代表到原选举单位接待人民群众的制度、建立市人大代表小组接待人民群众制度、完善市人大常委会组成人员与市及辖市、区人大代表联系制度、完善市人大常委会主任、副主任接待日制度、完善市人大常委会与镇人大、街道人大工委工作联系点制度；二是对市人大代表联系人民群众的时间安排和反映问题的处理方式作了明确；三是明确了市人大代表联系人民群众的考核办法：市人大代表的原选举单位要对市人大代表联系人民群众情况进行监督和检查，市人大常委会建立代表履职档案，把代表联系人民群众的情况作为任期内考核内容之一。办法试行后，市人大常委会领导首先在五、六月份以座谈会的形式，到各自选举单位开展了联系人民群众活动。之后，又组织在常州的全国、省人大代表和担任市级领导的市人大代表开展了“联系人民、服务人民”活动。活动中，代表们根据人民群众的反映，对有些通过努力可以解决的问题，在最短的时间内协调有关单位帮助解决或作出了办理承诺；对需要进一步了解协调的问题，积极协商有关部门拿出了解决办法；对一些目前还无法解决的问题，耐心细致地做好了解释工作，活动达到了预期目标，社会反响较好。与此同时，代表们在实践中也遇到了一些困难或瓶颈问题，如联系活动的时间过于原则、联系活动的频次还达不到要求、联系活动的效果难以考量、解决群众提出的意见建议的渠道还不够畅通等。要使人大代表联系人民群众活动长期、有效地开展下去，必需对现有制度进行完善，使之更规范、更具可操作性。同时，也应进行必要的探索创新。

（一）完善人大代表联系人民群众的制度，规范联系内容。在我市现有的人大代表联系人民群众制度中，对以何种形式为主联系人民群众没有明确要求，联系活动缺乏硬性的考量指标，操作性和指导性还不是很强。在去年开展的“联系人民、服务人民”活动中，参与活动的代表也仅局限于在常的全国、省人大代表和担任市级领导的市人大代表范围内，活动开展不够广泛，联系人民群众的次数得不到保证。因此，一是要进一步明确以哪一种联系活动方式为主。在今年深入学习实践科学发展观活动中的人大代表参与“双百双千”行动，我们把参加活动的人大代表，在全市范围内进行了统一安排，合理分配到所联系的29个镇、街道，这种以镇、街道为联系单元、以企业、农村、社区为活动范围、在市委统一领导下的联系方式，组织形式上更为科学合理，参与的代表更加广泛。再者就是以现有的代表小组为主的联系方式，以镇、街道的“人大代表之家”为主要活动载体，组织开展接待人民群众等活动，使联系活动有固定的场所，方便了人民群众与人大代表的联系对接，联系活动有一定的连续性。二是要进一步明确联系活动的频次。兼职代表的本职工作都比较多，在现有的机制体制下，依靠个体的自觉性还显得不够现实，而统一组织的联系人民群众活动具有一定的约束。活动的频次过疏，不利于培养代表密切联系人民群众的意识，也不利于代表与人民群众之间的交流沟通。我们认为将统一组织的联系活动明确为每一个月或二个月一次，时间可安排在双休日，也可利用一定的工作时间。三是要进一步明确联系活动所要达到的效果。如以小组为单位，根据全市工作重点，每年向市人大常委会提交一份有质量的调研报告；整合集体的智慧，为联系的农村、社区办一件实事；代表个人根据联系活动所掌握的情况，每年向市人大常委会提交一份高质量的议案或建议，议案或建议应有调查情况和解决方案。此外，还可根据每年市委、市政府工作重点，合理确定联系活动所要解决的具体问题。四是要进一步规范人民群众意见的办理程序。明确代表在处理人民群众意见的方式上，应以做好解释疏导工作为主。反映的问题属现有条件一时还无法解决的，应引导人民群众体谅目前的困难，相信党和政府会重点关注并尽快创造条件予以解决的；反映的问题属法律调整范围的，可引导人民群众通过法律途径寻求解决；反映的问题确属通过努力可以解决的，可以代表意见、建议和批评的形式向市人大常委会提出，并积极跟踪督办。五是要进一步充实代表联系人民群众考勤登记内容。在现行的《代表履行职务登记册》中，除保留联系时间、联系地点、活动主要内容外，增加所联系的人民群众的姓名、联系方式、人民群众意见的处理情况等内容，使考勤更加全面，也利于对代表履职情况进行综合评定。

（二）规范人大代表联系人民群众的活动方式，充实述职内容。目前，各辖市区人大常委会普遍建立了代表述职制度，规定了每位代表在任期内至少要向选民述职一次，这项工作已在基层代表中全面推行，群众反映良好。有计划地组织人大代表向选民述职，不仅使人大代表与人民群众之间多了一种相互联系的形式，也有利于增强人大代表的代表意识，进一步提高全社会的民主法制意识和参政议政意识。但是，我们也发现基层人大在代表述职方面还存在着述职的要求不统一、组织过程中还存在一些具体困难、有的基层人大对代表述职工作还不够重视等问题，影响了代表述职工作的整体水平，对代表履职的监督功效还没有完全体现出来。为此，我们认为将人大代表述职工作在全市范围内进行统一，规范述职目的、述职要求、述职内容、述职方式、述职程序等要素，使代表述职工作有章可循、有据可查，逐步步入规范化轨道。此外，在以往的代表述职报告中，代表除了向选民报告自身如何加强学习提高履职能力、如何审议大会期间各项议案和报告及参加闭会期间的小组活动情况等内容外，联系人民群众方面却讲的比较少。建议把代表联系人民群众情况作为述职的单独内容进行阐述，让代表用实实在在的数据和事例，向选民汇报，请选民评价。同时，在总结直选代表向选民述职工作经验的基础上，积极探索间接选举产生的市级人大代表向选举单位的述职工作，逐步把间接选举的人大代表纳入代表述职范围，接受选举单位的监督。

（三）建立人大代表联系人民群众绩效考评机制，实行科学评价。对人大代表联系人民群众活动的频次、内容、成效等进行绩效考评，实行科学评价，并纳入代表履职档案。考评机制对于积极联系人民群众，依法行使代表职责的广大代表来说是支持和鼓励；对那些将代表身份当作荣誉甚至工作便利，缺乏履职的主动性、积极性的部分代表来说，无疑是鞭策和压力，必定会进一步增强代表履职的自觉性，提高代表履职的积极性和履职的水平。绩效考评可以将代表在联系人民群众活动中的要求进行量化，并一一给予详细记载。如每年参加联系活动的次数、每次联系活动的时间、地点、形式及联系活动的具体内容、每年为人民群众反映多少意见建议、给基层办了多少实事、帮扶多少困难家庭、给基层提出多少条科学发展建议、等等，并据此对人大代表联系人民群众情况作出科学评价。各级人大常委会可以将每位代表的评价情况反馈给代表所在的选区或选举单位，作为代表连任的重要依据之一。

　　三、采取切实有效措施，推动人大代表联系人民群众的制度转化工作

（一）加大培训力度，增强各级人大代表自觉联系人民群众的意识。各级人大都要把人大代表的学习培训作为一项基础性工作来抓，在抓好人大代表对法律法规等“应知”内容的学习外，还需加强对人大代表如何开展联系人民群众活动、如何处理人民群众反映的问题、如何撰写议案、建议等“应会”内容的培训力度。要经常监督检查人大代表的自学和小组学习情况，做好人大代表在联系人民群众活动中的传、帮、带工作。要及时以简报形式通报各级人大代表在联系人民群众活动中的经验做法和典型事例。此外，各级人大还应在保障基层代表的知情权上多下功夫，除了坚持以往好的做法之外，还应建立国家机关向同级人大代表报送会刊、期刊、重要文件和通报重要工作、重大事项等制度，使人大代表在开展联系活动前了解和掌握有关政策和规定，做到在联系活动中更好地与人民群众沟通。

（二）加大宣传力度，营造人民群众有诉求找人大代表的良好氛围。各级人大常委会要协同宣传部门共同做好人大代表联系人民群众活动的宣传工作，制订好阶段性宣传计划。要宣传代表法及关于代表工作的相关制度规定，特别要跟踪报道人大代表联系人民群众活动情况，深度报道通过联系活动形成的涉及经济社会发展的建设性议案、建议，以及得到解决的带有普遍意义的、事关人民群众切身利益的典型事例。通过对联系活动的宣传报道，在全社会营造代表依法履职、群众积极参与的良好的社会民主氛围。

（三）加大督办力度，提高人大代表转交的人民群众意见建议办理的成效。代表联系人民群众不仅要向人民群众宣传政策法规，回答人民群众的询问，还要根据人民群众提出的一些具体困难和问题，结合实际情况，督促和推进“一府两院”予以解决。对代表以代表建议、批评和意见形式提出的群众意见建议，各级人大常委会要严格按照有关规定认真督办。对代表以代表来信方式提出的群众意见建议，也要按所提问题的具体处理职能，人大常委会有关工作部门应及时转交“一府两院”有关部门办理，并督促尽快作出简要书面情况说明。这样做，既是给群众排忧解难，也是给代表以坚强后盾，问题解决得好，就能够有效地调动代表联系人民群众、为人民群众服务的积极性、主动性。

（四）加强组织保障，解决人大代表在联系活动中的后顾之忧。一是要理顺各级人大工作机构在联系活动中的相互关系。市级人大常委会负责全市代表联系活动的策划，根据全市情况，对每年甚至每次代表联系人民群众的具体要求提出指导性意见；各辖市、区人大常委会负责本地区的代表联系人民群众的协调工作，指导各镇人大、街道人大工委对联系工作做好保障工作；镇人大、街道人大工委在联系活动中要为代表做好服务工作，协助代表定期接待人民群众、收集材料、处理事务和来信来访。二是要加强与代表所在单位联系，协调好代表参加联系活动与本职工作的关系。虽然《代表法》第四章对代表参加代表活动的保障作出了规定，但在实际工作中也存在着有的代表所在单位对代表参加代表活动不够理解、不够支持等问题。对此，各级人大应积极协调代表所在单位，做好解释说明工作，在确保代表依法履职的同时，确保代表的权益不受损害。

（五）探索选拔机制，优化人大代表候选人推荐方式。为了提高代表联系人民群众的积极性，我们认为可以从代表产生机制上作些有益尝试。一是在推荐候选人时，要有计划地调整代表结构，改变现有代表结构中领导干部代表多、企业家代表多，而来自基层一线的代表少的“二多一少”现象，让更多的社会各界优秀人士加入到人大代表的行列中来。二是要扩大候选人提名范围，逐步在选举中引入竞争机制，增加代表候选人的危机感，改变“要我当代表”的现象，使“我要当代表”成为代表候选人的主流意识。三是要认真借鉴代表绩效考评结果，将那些在上届代表任期内没有很好地履行代表职务的代表排除在代表候选人之外，让更热心于代表工作、更有能力干好代表工作的人来参与代表的选举。