常州市人大常委会教科文卫工委课题组

 

学前教育是基础教育的重要组成部分，是现代教育体系的首要环节。发展学前教育对于促进儿童身心健康全面发展，普及义务教育，提高国民整体素质，实现全面建设小康社会的奋斗目标具有十分重要的意义。日前，常州市人大常委会教科文卫工委成立课题组，围绕我市学前教育情况作了全面深入的调研，旨在针对我市学前教育领域突出问题，提出建议对策，以推动我市学前教育管理工作，促进学前教育事业发展，保障学龄前儿童的全面健康成长。

一、我市学前教育存在的矛盾及问题分析

近年来，我市各级政府、职能部门及各类幼儿园认真贯彻执行江苏省《幼儿园管理条例》和《幼儿园工作规程》，采取多种措施改善幼儿园办学条件，努力扩大学前教育普及面，着力提高幼儿园保教质量，全市幼儿教育工作取得了长足的发展。据统计，目前我市共有幼儿园192所，在园幼儿数为78566人，基本适应我市适龄幼儿接受学前教育的需求。但是，我市学前教育事业也存在着一些不容忽视的矛盾：

（一）“一优一劣”，有失教育公正，影响政府公众形象。我们在调查中发现，我市在幼儿教育迅猛发展的同时，也加速幼教事业的两极分化。一些公办和私立（外资）幼儿园的办学条件与教学质量越来越优，而那些民间举办的特别是非正规的幼儿园条件越来越差，根本谈不上教学质量，而且存在许多隐患，无益幼儿身心健康，据调查，仅在武进地区非正常开办的幼儿园就达70多所，甲流感、手足口等疾病容易在这些地方传播。

（二）“一增一减”，加重幼师负担，影响学前教育质量。由于我市的幼教基本上属于自收自支的事业单位，幼师的工资待遇依靠收费解决，在物价部门不准擅自提价的情况下，唯一的办法是靠紧缩人员，扩大班容，达到收支平衡。按照规定，每一小班必须配备“两教一保”人员，幼儿人数不得25人，而实际情况为小班往往达到35人，甚至40人，在许多幼儿园根本不可能再配“保育员”。这种靠减少老师、增加幼儿的平衡办法，严重影响学前教育的质量，群众反向较大。

（三）“一高一低”，拉大收入差距，影响幼师队伍稳定。目前，义务教育阶段的教师已实行了成绩效工资，而学前教育尚未列入国民教育体系，游离于义务教育之外，幼师的收入仅为小学老师的1/2，绩效工资后可能仅为1/3，严重影响幼师的情绪。有些幼儿老师自己称是“地下情妇”，她们呼吁有像进编教师那样“正宗夫人”的待遇。

这些矛盾的存在原因很多，引发的问题也较突出。我们认为主要有以下几点：

（一）我市学前教育机构众多，办园形式多样，但公办比例严重偏低，办园结构不尽合理，管理体制不顺，影响我市学前教育事业规范健康发展。

在全市192所幼儿园中，公办幼儿园仅占10%，有财政拨款的公办园只有3所，占全市幼儿园总数的1.6%，其余98.4%均为自收自支单位。其中集体公办民营的149所，占总数的77.4%，纯民办的40所，占总数的21%（见表1）。这一状况，大大落后于苏州和无锡，这两市的公办比例分别为70%和40%，另外，我市各辖市区还不同程度的存在着非法办园的情况，非法办园机构数虽然难以精确统计，但其总量是可观的。他们游离于正规园之外，满足了一部分人的入托需求，占据着一定的市场份额。

造成当前办园体制不顺、结构失衡的原因是多方面的，主要是历史遗留问题。上世纪80年代初，我市大多数幼儿园从公办小学剥离，变为集体所有制，一度被视为企、事业单位的福利机构，其主办和主管多为基层的工会或妇联等社会团体，而不是教育主管部门，从而使我市幼儿教育的生存空间受到限制。80年代末，国营企事业单位相继改制，步入市场经济轨道，其下属的幼儿教育机构逐步推向社会，许多被改制拍卖，如当时仅金坛县就有24所幼儿园拍卖给了私人，造成国家教育资源的流失，极大地影响了幼儿教育的后续发展。

失衡的办园体制还给幼教管理带来诸多矛盾和不便。《幼儿园管理条例》规定“幼儿园的管理实行地方负责、分级管理和各相关部门分工负责的原则”。但许多年来，市（区）原先建立的幼教管理网络基本瘫痪，教育行政部门撤消了原有的学前教育处，管理职能并入基教科，只保留了兼职的幼教管理干部，这客观上削弱了政府对学前教育的宏观管理。在一些乡镇街道，公办园改制后就卸掉了办好中心园的责任，对改制园放任自流，改制园失去了原有中心园的示范作用。教育行政部门虽然在业务上给予指导，而在人事、财务、设施装备上却无法行使监管职能，严重影响幼儿园的健康发展。

常州市幼儿园情况统计一览表（表1）

2009年9月

市（区）	办园性质							办园等级					幼儿园总数	在园幼儿总人数
	教育 部门办		集体办		其它 部门办		民办	省优质园	市优质园	一类园	二类园	合格园
	财政拨款	自收自支	乡镇 街道 村	学校	财政拨款	自收自支
金坛	1		4	9		3	15	16	1	4	4	7	32	10233
溧阳		3	10	9			12	19	3	8		4	34	16518
武进	1	3	38				9	33	7	11			51	20505
新北		1	21					14	3	4	1		22	8416
天宁		17	4				2	15	1	6		1	23	8380
钟楼		16	5			1		15	5	2			22	10343
戚区		1	2				2	3	1			1	5	1960
市属	1					2		3					3	2211
总计	3	41	84	18		6	40	118	21	35	5	13	192	78566

另外，我们还发现，部分市（区）的乡镇街道或小学办的集体园并不是独立建制，其法人代表仍是乡镇行政领导或小学校长，主管业务的幼儿园园长在人、财、物的支配上缺少“话语权”，影响了幼儿园的主动发展。

（二）我市优质幼教资源丰富，保教质量较高，但各级财政投入机制不稳，投入渠道不畅，影响我市学前教育事业高位均衡发展。

近年来，我市积极创建优质示范园，努力扩大优质幼教资源，全市192所幼儿园中，省优质园有118所，市优质园有21所，优质示范园比例达到72.4%（见表1）。这些成果的获得是与我市各级政府近年来的财政投入分不开的。我市各级政府每年均安排一定数量的幼教专项经费，并逐年有所提高。据统计，2008年全市共投入幼教专项经费近3000万元。

但是政府的专项投入对于幼儿园来说，还不能应付公办教师的人头支出，难以满足园舍日常的运作维护、民办园工的工资补贴、退休职工的社保费用以及课程改革等相关支出。

各级政府对幼儿园的投入没有统一的要求，一般都是由各级政府自行决定，酌情贴补，因此地区差异性较大，幼儿园的办学经费仍无稳定来源。同时，我市幼儿园全部实行前几年物价部门核定的指导价收费，远远低于幼儿园运行成本价，要想靠幼儿园自身收费来办学是不可能的。部分幼儿园在创建省、市优质幼儿园的过程中，苦于没有经费提升改造，就想方设法，采用借用老师、借用园舍、借用设施，临时应对验收，实际上有弄虚作假之嫌。一批老新村幼儿园由于建造年代久远，房屋结构、水电线路老化问题严重，存在很大的安全隐患。大多数幼儿园都采取扩大班容量、降低师生比等办法来节约支出，在降开支的同时也降低了保教质量。更有甚者，有些幼儿园还出现了寅吃卯粮、借债开门甚至发不出职工工资的情况。

（三）我市幼教人员爱岗敬业，整体素质较高，但编外幼师比例偏高，经济待遇偏低，影响我市学前教育事业长期稳定发展。

经过多年来的努力，我市已培养了一支爱岗敬业、乐于奉献的幼教队伍。目前，幼儿园专任教师学历合格率为100%，大专以上学历达70%。这支幼教队伍为我市学前教育事业的可持续发展提供了有力的人才保证和智力支撑。

但是我市幼儿教职工中的编制中，享受国家财政保障的仅占全体教职工的10%，90%为在编外（即自收自支），有的即便在编内也是靠幼儿园的创收解决待遇。如钟楼区教职工总数为1056人，其中事业编制的为452人，约占43%，无一人享受教育财政拨款；戚区教职工总数为136人，其中事业编制的为43人，约占32%，仅有有3人享受教育财政拨款；溧阳教职工总数为1217人，其中事业编制的为88人，仅占7.2%，无一人享受教育财政拨款。省优质示范园鸣珂巷幼儿园，是我市教育局局属的唯一有教育财政差额拨款的一所幼儿园，其教职工总数为100人，其中事业编制的仅为35人，只占总数的35%。我市幼教事业编制的严重不足直接影响了他们的工资收入。据统计，2008年我市市区集体办园的幼教老师人均年收入为2.62万元，金坛、溧阳两市为1.2—2万（见表2），远远低于义务教育阶段老师的人均年收入水平。今年下半年，义务教育阶段教师绩效工资政策出台，更加拉大了幼儿老师与小学老师之间的收入差距。幼儿园教职工待遇过低的问题，已引发幼师队伍的思想波动与队伍的不稳，一些优秀的幼师纷纷跳槽，长此下去将会影响全市幼儿园正常的教学秩序，影响我市学前教育的长期稳定发展。

金坛市幼儿园教师队伍情况一览表（表2）

类别	所数	班级数	教职工总数	专任教师	人员配备	编制数	学  历		职   称				任职资格数	人 均 年 收 入
							大专	本科	小中高	小高	一级	二级
公办园	1	37	133	82	2.5	80	19	63	8	44	20	10	82	3.5万
乡镇园	4	67	178	131	2.5	0	64	46	3	28	29	16	77	2.0万
部门园	3	27	88	62	2.5	0	37	18	0	24	27	7	56	2.0万
小学园	9	53	112	96	1.8	0	27	13	0	8	20	16	40	1.2万
民办园	15	96	252	166	1.7	0	72	8	0	4	45	21	83	1.1万

二、国内外学前教育的做法和经验

在当今全球化、信息化席卷全球的21世纪，如果把对我市学前教育问题的思索和分析放到全国乃至全世界的学前教育大背景中去，这不仅很有必要而且十分有益。

（一）国外的做法和经验

自英国的欧文创建世界上第一所幼儿园以来，学前教育的发展经历了一个漫长发展过程。世界各国政府对学前教育并非一开始就加重视，直到二战以后，各国对学前教育才有了统一的发展规划，国际学前教育才获得长足发展。特别是近来年，世界各国在发展学前教育事业上都积累了一定的经验，值得我们学习和思考。

首先是以立法的形式来保证学前教育的发展。美国政府在1958年就通过《国防教育法》，强调教育应该从孩子抓起，以后又在1979年通过《儿童保育法》，1990年通过《儿童早期教育法》，极大地推动了学前教育的发展。2002年初，美国总统布什又签署了《2001年不让一个儿童落伍法案》，这是美国基础教育中又一部涉及儿童的学前教育的立法。

其次是以财政投入来促进学前教育的发展。英国政府早在1870年就开始实施儿童5岁入学的义务教育，近年来政府更是想方设法筹集经费资助贫困家庭的儿童接受学前教育。自1997年以来，英国已对学前教育投入了85亿英镑，以推动学前教育的发展。日本于1961年通过振兴幼儿园教育的决议后，制定并实施了三次幼儿园振兴计划，国家财政不断提高学前教育经费投入的比例，为幼儿提供奖励补助费、向幼儿园提供园舍设施完善费等。

再次是以兴办多样化学前教育机构来推进学前教育的发展。为了推动学前教育的普遍发展，世界各国都运用适当的策略，积极创造条件，兴办各种各样的学前教育机构，以满足社会不同层次的需求，并鼓励社区和家庭积极参与到学前教育中来，合力推进教育。美国主要有托儿所、儿童保育中心、幼儿园、学前班、蒙台梭利学校、早期补偿教育中心等。英国主要有幼儿学校、幼儿班、日托中心、游戏小组、幼儿保育学校等。日本教育审议会在1986年就提出幼稚园、家庭和社区三位一体对学前儿童教育，并推出一系列改革措施，其保育除实行全日制半日制外，还发展临时保育。德国在1995年推行一项婴儿读书计划，免费向9个月的婴儿赠送图书和图书证。

（二）国内的做法和经验

从全国范围来讲，我国与这些发达国家的学前教育水平还有一定差距，但是部分沿海发达省市，在学前教育这方面已经取得成功经验，并积极探索既符合中国国情、又有鲜明区域特色的幼教发展之路，很多经验和做法值得我们假借。

上海是我国学前教育最发达的地区之一。1990年起，上海已经全面普及了3—18岁孩子的15年基础教育。目前有政府举办的公办园约占全市办园数的58%，在公办幼儿园中就读的幼儿数约占全体入园幼儿数的72%，其公办学前教育资源发展比较充分，这些公办幼儿园无论在教育理念、课程改革、教育模式，还是在管理体制、教育队伍、设施设备等方面，都起到了不可替代的“领头羊”作用。苏州有政府举办的公办幼儿园已占全市总数的 70%，在园的幼儿达到？%。

浙江省民办幼儿园近年来获得了快速发展，在全省幼儿教育中占据了主体地位，这与浙江省各级政府对民办幼儿园的扶持和管理是分不开的。浙江省为促进民办幼儿园的健康发展，出台了一系列扶持民办幼儿园改革发展的政策法规，建立公办民办一体化的城乡幼教发展新机制，坚持以灵活的政策调动社会力量办学，以务实的措施引导办学方向，积极履行政府职责，为民办幼儿园的生存和发展拓展了良好空间。青岛市实行了联合办园、统一管理的幼教体制，把发展学前教育列入教育现代化八大工程之一，各级政府分管领导组成托幼工作领导小组，加大政府干预和管理力度，推动幼教育事业的发展。嘉兴市出台《关于加强市区住宅小区配套幼儿园建设和管理的若干意见》，规定在旧城改造、新区建设和实施农居工程中，要同步规划建设幼儿园，配建方案要征求同级教育行政部门的意见，建成验收后无偿移交教育行政部门管理使用。张家港市在深化体制改革中实行幼儿园独立建制政策，下放办园自主权、扩大幼儿园的用人权，理顺了幼教管理体制，释放了幼教管理活力。

三、我市学前教育的对策和建议

我市学前教育存在的问题和矛盾可归结为“体制、编制、票子”三大问题。基于上述分析和思考，现对我市学前教育问题提出如下对策与建议：

（一）逐步调整现有办园结构，理顺管理体制，促进我市学前教育事业规范健康发展。

当前制约我市学前教育发展的主要问题就是现有办园结构不合理，管理体制不顺。根本解决我市学前教育问题，当务之急是改革现有办园体制和管理体制。建议各级政府和教育行政部门切实加强学前教育领导，摆在优先发展的位置，营造学前教育事业发展的良好氛围；各辖市区教育行政部门要逐步恢复学前教育管理职能处室，或成立幼教管理中心，配备专职管理干部，加强对区域内幼儿园的管理和指导，强化政府的宏观调控和监管职能；要确立以公办园为骨干、以集体办园为主体、以社会力量办园为补充的多种形式相结合的发展格局，以适应多层次办园的需求。政府可以通过兴办新园、改造旧园、收购改制园等途径，大力举办公办幼儿园，提高我市公办园的比例；要逐步把有条件的附属于小学的幼儿园和乡镇的中心园独立建制，赋予独立法人资格，园长可以独立行使管理权，提高幼儿园自主管理能力和主动发展的积极性；鼓励社会力量参与举办各类民办幼儿园，引导有条件有特色的民办园与公办园错位发展、错位竞争，满足社会和个体有差异的教育需求；对于非法办园机构，不能以难管难取缔为由而放之任之，相关职能部门可以成立联合执法小组，有效遏止、依法查处非法办园，同时地方政府可根据区域发展的实际情况，选择一些有一定质量的公办园作为低收费幼儿园，以财政投入为主运行，以低收费的办园模式抢占非法办园市场份额，使那些非法办园机构没有生存土壤，从而保障低收入人群的学前教育需求；对于旧城改造和新建小区中公建配套用房的规划、审批、验收，各相关职能部门要通力协作，特别是配置教育用房要让教育行政部门提前参与，配建的幼儿园用房建成验收后应及时移交教育部门管理使用，不能以各种借口延期交付，更不能挪作他用。

（二）逐步建立稳定的投入机制，加大政府投入，促进我市学前教育事业高位均衡发展。

常州属于经济发达城市，我市的基础教育事业一直处于全省乃至全国领先水平。作为基础教育的重要组成部分，学前教育事业在我市也应该确立高位均衡发展的前瞻目标。政府的支持和投入是学前教育发展的基础，而学前教育的投入应该是长期的、稳定的、多元化的。各级政府切实增强责任意识，把学前教育事业纳入地方社会事业发展的规划之中，明确在公共事业经费中安排学前教育经费，并逐年有所增加。经费主要用于危急园舍的改造维修、设施设备的添置更新及幼儿教师的培训，着力提高办园水平；建议可参照中小学的生均拨款方式，给每个幼儿每年300元左右的生均公用经费，用以保证保育工作正常开展；要积极吸引和鼓励社会资金对民办幼儿园的投入，在政策上给予支持，允许其适度放开收费标准，适度提高家长对幼儿教育的出资份额，满足不同层次消费群体的教育消费需求。

（三）逐步增加幼儿教师编制数，提高教职工待遇，促进我市学前教育事业长期稳定发展。

维护幼教队伍的稳定和从教素质的提高已成为我市学前教育发展的关键。虽然我国尚未将幼儿教育列入国民教育体系，但随着社会的发展，时代的进步，适应可持续发展的要求，幼儿教育不得不摆上政府的重要议程。在幼师编制上，建议市和辖市（区）两级政府出台刚性政策，每年拿出一定的公办编制，引进考核竞争机制，择优录用。对于那些从教时间长、幼教贡献大的骨干以及农村幼师给予一定的政策倾斜；目前金坛、溧阳等地的小学生源每年以5%以上的速度递减，可以将部分小教的编制统筹于幼师。在工资待遇上，建议政府制定幼教单位的最低工资标准。义务教育绩效工资实施后，应当及时研究幼教的绩效工资问题；建议政府帮助承担幼师的社保基金，减轻单位负担；对于民办幼儿园，根据“优质优价”的原则，可以适当提高入园收费标准，以提高幼师待遇。通过逐步缩小与中小学教师收入的差距，从而提高幼教职工的社会地位和经济地位，稳定幼教队伍。在工作安排上，优先录用幼儿师范毕业生。通过以上措施，逐年提高我市公办幼儿园的比例，逐步提高幼师的工资待遇，逐渐改变幼师队伍的结构。为了进一步发展幼教事业，教育行政部门要积极与大专院校挂钩沟通，拓展招收优秀幼师毕业生的渠道，为学前教育事业后续发展储备优秀人才。同时重视幼儿教师继续教育工程，创造条件给予职前职后的培训学习机会，不断提高幼教老师的专业水平。建立公办园与民办园之间、城区园与农村园之间、优质园与合格园之间的交流协作机制，通过教学的互动、课程的互通、园际的互助等形式，全面提高幼教队伍的整体素质。