市人大环资城建工委

市政公用事业是城市的重要基础设施，是城市经济和社会发展的主要载体，是重要的社会公共事业，直接关系到社会公共利益，关系到人民群众生活质量，关系到城市经济和社会的可持续发展。新世纪以来，我市市政公用行业改革与发展的进程不断加快，既取得了显著成绩，也面临着一些困难和矛盾，这些行业的改革、发展与服务引起了社会的普遍关注。为此，我们对我市建设部门分管的供水、燃气、公交、路灯照明、排水等5个市政公用单位的改革与发展情况进行了调研。现形成调研报告，供参考。

一、我市市政公用行业改革与发展的基本情况

近几年来，在市委市政府的正确领导下，我市积极适应城市化和城市现代化的发展需要，以建设和优化人居环境为目标，坚持市政公用行业的公益性，按照产业化发展、市场化运作、企业化经营、法制化管理的思路，加大投入，推进改革，强化管理，提升服务，促使市政公用行业取得了又好又快发展。主要体现在以下几个方面：

——城市供水能力突破百万吨大关，应急备用水源建设抓紧实施。常州通用自来水公司是我省自来水行业第一家通过ISO9001质量管理体系认证的国有大中型供水企业，近几年来，供水能力和发展水平不断迈上新的台阶，最高日供水量从2005年的55万吨发展到了2008年的72万吨，增长31.5%； DN200以上管网总长从2005年的888公里发展到2008年的1258公里，增长41.7%。今年年底，作为我市供水主渠道的魏村水厂经过两期建设，总供水能力将将突破100万吨，达到101.5万吨，日供水能力供水区域已扩展到所辖的金坛和邻近的丹阳、江阴部分区域。同时，今年开始，按照省政府的统一要求，我市着手实施44万吨应急备用水源建设，目前老德胜河等4个备用水源建设已进入环评和可行性研究阶段，

——公交发展实现革命性跨越，社会效益日益显著。近几年来是常州公交近50年来发展最快、成效最好、市民乘客最得实惠和最满意的一段时期。2005年我市公交车辆总数仅1330辆，其中空调车256辆，公交线路71条，运营里程7470.6万公里；而预计到今年年底公交车辆总数将达2552辆，公交线路将超过150条，运营里程将达13600万公里。2005年，常州公交全年的客流量是1.7亿人次，日均客流量50万人次，而目前日均客流量已达100万人次，到今年年底预计全年客流量将超过3.6亿人次。短短几年，这些指标都翻了一番。广大市民也在“公交革命”中得到很大的实惠，2007年得到让利1亿元，2008年让利2.4亿元，今年预计将达2.6亿元。尤其是BRT1号、2号线的开通，充分发挥了公交客运走廊的重要支撑作用，两条线的日客运量达25万人次，占到整个公交系统日客运量的四分之一。去年，市民满意度调查显示，乘客对常州公交整体服务水平的总体满意度为81.2%；其中，对公交票价的评价最高，满意度达94.4%。

——“川气东送”工程即将完成，燃气供给能力迅猛提升。自2003年常州热力总公司与香港中华煤气合资成立港华燃气有限公司以来，我市燃气行业进入了快速发展时期，2004年全市城市煤气转化为天然气只有2500立方的供应量，而2006年已经突破1.5亿立方米，2008年达到1.7亿立方米。民用户数和销气量大幅增长，民用户数由2005的15万户，增长到2008年的23.5万户，增长15.7%；工商用户的销气总量由2005年的5015万立方米，上升到2008年的1.65亿立方米，增长229%；管网总长达1500公里，增长近55%。预计到年底，城区供气能力由目前的1.5亿立方米/日增加到3.3亿立方米/日。同时,积极支持绿色公交建设, 压缩天然气(CNG)公交车从无到有，建成加气母站一座和加气子站三座， 目前共有500余辆CNG在运公交车辆,占全市总数的五分之一。特别值得一提的是,我市从2005年开始发生天然气供不应求的瓶颈制约,对此一方面为企业设置油气两用方案,争取上游供气指标,另一方面加快推进“川气东送”工程建设,到2015年，我市天然气供应能力将达到6亿立方米，届时不仅能全部满足市区民用需要，而且能够支撑工业发展的需求，对于推进清洁生产、扩大禁燃区建设，建设国家生态市都具有十分重要的促进作用。

——全面实施污水处理设施提标改造，城市生活污水处理水平居于全省领先。经过合理科学规划、适度超前建设，目前常州市区已建成清潭、丽华、城北、戚墅堰、江边等5座城市污水处理厂，污水处理能力达35万吨/日，到2009年底江边污水厂二期竣工投运，城市污水日处理能力将进一步达到42.5万吨；管网总长度2005年为490公里，2008年为730公里，增长近49%；污水处理总量2005年为6500万吨，2008年达1.08亿吨，增长66%；预计到年底，城区污水处理能力将由原来的32.5万立方米/日增加到42.5万立方米/日。近年来，我市还实施污水处理厂提标改造工程，将5座城市污水处理厂出水水质标准将由国家一级B标准提升到一级A标准，预计年底改造工程全部结束。2006年-2008年，我们重点推进了“清水工程”水环境整治，先后完成了后塘河、翠竹新村内河、叶家浜、横塘河、双桥浜、十字河、洪庄河、柴支浜等36条河道的污水截流工程建设。2009年起除对上述36条河道落实长效管理外，还将扩大整治区域，实施童子河、芳渚河等15条河道的污水截流工作，目前截污工程大多已完成前期，部分河道已进场施工。与此同时，深入开展污水处理的技改创新工作，无害化、资源化污水处理厂全量焚烧无害化处理方法在全国富有首创性；人工湿地处理农村生活污水项目具有一次性投入低，维护费用低，生态效果好等优点，成为了我市环保事业的一大亮点。

——城市照明的维护运行规模大幅提升，设计与节能水平迈上新台阶。目前，我市路灯照明处负责维护的城市照明设施已覆盖东起横林，西至钟楼开发区，南到新312国道，北抵江边的范围，总量达到22.52万盏（其中路灯87722盏、景观照明137375盏，线型灯110625米），亮灯率98.92%,设施完好率96.28%，预计今年底将突破30万盏。2008年完成了常州高架一期照明工程、青枫公园、奥体中心等市府重点工程，2009年组织建设了三河三园、高架二期等照明工程。照明设施的建设水平不断提升，共有二项工程获得省优、三项工程获市优工程称号，红梅公园夜景照明工程于08年6月份被评为中国照明学会照明设计奖二等奖，这也是国内首个获得中国照明领域最高奖项的园林照明工程。同时，及时跟踪分析节能新材料、新设备和新技术，大力推进绿色照明的推广应用，2008年城市照明设施节电率达到18.23%，年节电1074.26万元。2009年为重点工程安装300台新型节能器，优化提升了高架道路照明节能运行方案，编制了新建道路照明节能方案，推进了太阳能、LED试点的安装运行，这些新技术的运用有效节约了照明设施的维护运行成本。

总之，近几年来，随着城市化与城市现代化的迅速推进，我市市政公用行业进入了投入大、建设快、成效好的重要机遇发展期。回顾这几年的工作，有以下几条做法值得肯定：

一是坚持城乡一体、协调推进，全力提升城市承载与服务能力。自行政区划调整以来，在城乡规划与建设中，我市始终坚持市政公用行业发展与城市道路改造和延伸相统一，与城乡统筹相协调，通过三轮城市建设行动计划的实施，着力增强城市的公用服务能力和竞争力。在供水方面，我市通用自来水公司面向天宁区、钟楼区、新北区、戚墅堰区和武进区郑陆、横山桥、焦溪、芙蓉4镇以及向周边金坛市、丹阳市皇塘镇、江阴市利港和璜土镇实施跨区域供水，供水面积622平方公里，供水人口200万人，并积极推进农改水工作，加快农村管网改造，解决农村乡镇地区的水压和水质问题，努力使常州市周边乡镇地区居民都能吃上长江水。在公交方面，不仅全部完成了武进、城际等公交企业的资源整合，以及农村中巴车的收购工作，在全省率先实现了市区城乡公交一体化，而且根据各乡镇道路硬件配套设施的到位情况，开辟了58条乡村（含支线）公交线路，预计今年底行政村公交通达率达99%。在燃气方面，今年我司已完成天然气利用二期、高压管二期、川气接收门站和罗溪高中压调压站等工程，新北、钟楼、戚区的燃气覆盖面将大幅度提高，农民安置区、省级开发区以及乡镇工业集中区的民用和商用燃气量将有新的增长。在路灯照明、污水处理方面，尽管由于财政体制因素，市本级不直接参与建设管理，但是在城市道路的规划设计、三年城市建设行动计划和全市重点工作考核中，都作了统一的技术要求和规划部署。比如，今年的乡镇污水处理厂的建设就列为50项重点工程的内容之一，对有关辖市区提出明确目标要求，并督促实施。

二是积极稳妥地推进体制改革，大力开辟多元化的投入渠道。近年来，我市按照产业化发展、市场化运作、企业化经营、法制化管理的要求，在自来水、燃气、污水等公用事业领域引进战略合作伙伴，出让经营权、国有股权，较好地推进了公用事业领域的改革工作。主要采取了三种方式：一是组建合资公司。2003年底燃气热力总公司抓住天然气导入的机遇，选择与香港中华煤气合作成立了常州港华燃气有限公司。合资的基本模式是以常州燃气热力总公司的城市燃气管网等存量资产经评估后作价出资，香港中华煤气有限公司以现金出资，合资企业总投资2998万美元（折约人民币2.48亿元），注册资本2000万美元，股权比例各占50%，合资期限为50年。2005年10月，仍是通过公开的国际招商方式，正式成立了中外合资的常州通用自来水有限公司，其中国有股份占51%，法国威利雅和中信泰富占49%，特许经营期限为30年。转让价格为4.5亿元人民币，比资产评估价7.66亿元人民币的49%，即3.75亿元人民币高出0.75亿元人民币，溢价20%。2005年7月, 常州公交集团出租汽车公司与上海巴士出租公司本着“利益共享，风险共担，共同发展”的原则，投入注册资金2500万元，共同组建常州巴士出租汽车有限公司。二是TOT (转让－经营－转让) 。2004年7月，由市建设局、市城建集团、市排水管理处，分别代表行业主管部门、国有资产占有方和服务监管部门，将日处理能力15万立方米的常州市城北污水处理厂20年的特许经营权以TOT方式对国内外的水务投资人公开招商，经过7个月的规范运作，常州市城北污水处理厂20年的特许经营权以1.68亿元的总价转让给深圳水务（集团）有限公司。这是国内第一个以污水处理单价为标的、不带资产的经营权转让项目。转让成功后，在特许经营期内，中标人成立项目公司，负责运行、维护和管理工作，并依据协议收取污水处理服务费，经营期满，项目公司将城北厂无偿移交给资产所有人。三是BOT+TOT 。2007年5月，又对江边污水处理厂25年的特许经营权以BOT+TOT的方式进行项目招商，一期为不带资产的经营权转让，转让总价为1.5亿元人民币；二期（包括对一期、二期进行提标改造）项目概算约为2.6亿元。投资人采用竞争污水处理服务费单价的竞价方式。通过公开招商，深圳水务投资有限公司中选，污水处理费初始单价为0.733元/立方米，并于2008年4月双方正式签订了协议， 5月份正式移交经营权。城北、江边污水厂两个招商项目运作程序规范、协议文本权利义务平衡、技术细节可操作性、政府监管到位等方面获得了好评，其顺利转让，为我市污水厂实现运行、监管分离改革积累了经验，也是公用事业市场化以后，实现政府职能转换的有益尝试。通过改革，不仅解决了一部分公用事业发展资金，而且更重要的是引进了先进的经营管理理念和服务理念，提升了市政公用行业的运行管理水平和服务水平。这几年来，经过改革的市政公用企业没有出现滑坡的情况，相反，社会公众对燃气、自来水、排水等行业的满意度在逐年提高。

三是始终坚持公用事业的公益性质，千方百计加大政策扶持力度。城市建设与发展的根本归宿是造福于民，市政公用事业的公益性是第一属性，社会效益优先是各级政府必须坚守的重要原则。近几年来，我市牢固树立民本意识，通过扩大受惠面、控制或降低价格、提高服务水平等措施，努力使城市建设成果惠及于民。自2007年以来，市委市政府确立公交优先就是市民优先”理念，累计实现投入近30亿元，大力发展公交事业。为保障公交事业的持续健康发展，2009年《市长办公会议纪要》第5号明确，市财政每年安排1亿元用于车辆购置；每年安排1亿元用于政府向公交企业购买公共服务，作为对降低票价减收的部分补偿。年底，还将全额返还公交企业清欠上缴税收中的地方留存部分，达4500万元。在市人大常委会的支持下，这两条扶持政策已开始兑现。同时，我市严格控制燃气、自来水、生活污水处理价格，自来水的价格始终低于苏州、无锡，民用燃气的价格控制在保本微利的水平，污水处理效益在长期低水价和处理总量猛增的双重影响下经常处于入不敷出的状态，对此也积极通过设备管道建安工程创收、城维费列支补贴、内部挖潜等其他政策措施，消化弥补亏损，不转嫁给市民群众。

四是以“转换机制、精细管理、提升服务”为关键，建立和完善城市公用事业运营监管机制。我市在积极推进公用事业改革的同时，着力转变政府职能，实施“政企分开、事企分开”，建立完善了行业发展引导机制、国有资产保值增值机制、规范的特许经营机制、多层次的监管机制和公共服务考核机制等五大制度体系。切实通过宏观调控、市场调节、监管考核，促进各行业转换经营机制，挖掘内部潜力，推进精细管理，提高服务水平。比如，我市于2004年3月25日，率先在苏南地级市中开始天然气置换。用一年零三个月的时间，港华燃气完成了市区13万居民户，200余工商户的天然气置换，比原计划提前2个月，而且设有发生一次用户的有责投诉，成为江苏省第一个圆满完成天然气置换的地级市。天然气的顺利置换得益于常州港华燃气有限公司不断吸收、借鉴先进的服务理念，以客为尊的精细化管理意识。今年，我市专门把常州港华的精细化管理经验在我市建设系统进行了推广。又如，在2007年启动“公交革命”后，公交集团充分发掘内部潜力，通过控制人车比，提高人力资源效益；控制油耗，优化线网，积极改装天然气公交，从而节约运营成本；增加客流，提高营收；扩大广告等副业，增加其他收入。再如，常州通用自来水有限公司秉承了威立雅水务“客户中心”的服务理念，在2008年开始实施高层住宅二次供水改造工程，虽然面广量大、情况复杂，难度大，矛盾多，但合资公司克服困难，在一年时间内，就完成了全市61个老小区的二次供水改造接收任务，在全国开创了接管全部已建小区高层二次供水的先例，使老百姓享受到优质自来水同城同价的服务。自来水水质与水压一直是老百姓关心的问题，今年通用公司还投入1030万元，更新了戚墅堰、清潭西村等十几个老小区因为铸铁管老化带来的浑黄水问题，受益人口21万人，人大代表给予了较高评价。同时，为了解决自来水的跑冒滴漏问题，让市民群众透明消费，还全力推进一户一表改造工程，截止2008年底完成新装用户17万户，一户一表改造14.3万户，农村一户一表6万户。

在肯定成绩的同时，我们认为，当前及今后一段发展时期，市政公用行业依然存在一些困难和矛盾，主要体现在以下几个方面，一是由于受有限财力和财政分配体制、乡镇基础设施落后、老小区和城中村设施不配套等因素的影响，市政公用行业在城乡之间和地区之间的发展仍不平衡，涉及市民群众切身利益的一些难点问题依然存在；二是鉴于市政公用行业的公益性质，市场化的企业体制改革难以推动，政府如何科学界定“有所为有所不为”的分界线，还没有成熟的模式，改革转制的任务相当复杂；三是近几年随着城市大投入、大建设的快速推进，各个行业的发展压力增大，维护管理成本大幅增加；四是监管考核企业的手段和方法还不够完整科学，政府购买公共服务的财政制度尚未真正确立，公益性公用服务企业的可持续发展能力偏弱；五是国家对城市市政公用行业的发展在税收、规费等方面缺乏扶持政策，尤其是公交、污水处理等行业税收负担较重，等等。

二、对今后改革和发展市政公用事业的思考与建议

今后一段时期，不仅是我市城市化与城市现代化的高速建设期，也是市政公用行业的发展机遇期。要始终不渝地坚持市政公用行业的公益性质，按照“实现一个转变，推进五个发展”的思路，进一步加大投入，推进改革，创新措施，促进市政公用行业持续健康发展。

——实现一个转变。今后我市市政公用事业的发展，要从过去的规模扩张向内涵提升转变，就是推进城乡公共服务均等化，就是促进各个企业持续、稳定、良性发展，就是转换经营机制，为社会为市民提供更多的优质服务。

——推进五个发展。坚持把科学发展观落实到市政公用行业的具体工作中，用统筹发展、持续发展、创新发展、和谐发展、安全发展去促进市政公用事业的科学发展。统筹发展，就是坚持城乡公共服务均等化的方向，重点发展城郊结合部、乡镇及工业园区的供水、燃气、排水、公交等事业；持续发展，就是科学核算，规范补贴，保障公益性公用行业的可持续发展；创新发展，就是进一步加强技术创新、管理创新和体制机制创新，继续保持五大行业在同行业中的领先地位，为提升城市综合竞争力作出新的的贡献；和谐发展，就是进一步强化民本意识，完善以市政公用行业服务质量为中心的监管考核机制，创新和规范群众诉求的答复和办理制度，努力造福于民，促进社会和谐；安全发展，就是针对供水、污水处理、燃气、公交等行业的公众性和特殊性，加快建立公用服务行业的安全应急处置机制，进一步加强对安全生产的监管考核，确保城市公用服务安全稳定运行。

为此，我们提出以下八条建议：

（一）强化宏观调控，做到市政公用行业与城市化、城市现代化协调推进。要按照一轮城市总体规划的要求，进一步完善城市供水、供气、公交、污水处理和照明等专项发展规划，制定和落实“十二五”期间的建设规划，引导市政公用事业有序建设，支撑和促进我市社会持续快速发展。要坚持城乡统筹，推进城乡公共服务均等化，理顺各级的事权、财权关系，合理布局市政公用设施，进一步加强区域协调和行政考核、监管。

（二）规范补贴制度，保障公益性公用行业的可持续发展。当前，公交、排水及污水处理、路灯照明是我市亏损严重的行业，尽管政府采取了政策措施，但是我们认为在公交行业，财政补贴未能实现制度化、规范化、预算化，补贴额度的核定不够严谨，补贴的拨付不够及时；在生活污水处理行业，即使调整收费价格也不能满足正常运营；在路灯照明行业，财政满足了照明设施的用电费用，而其他日常维护更新费用尚未落实。市政公用行业是公益性社会公共事业，这些企业的持续稳定经营是城市服务功能正常运行的根本，是政府的重要职责。因此，要统一考虑这些行业的政策性亏损问题，借鉴先进城市经验，研究制定公交等公用行业成本规制操作方案，逐步建立单项财政补贴与投资回报调节、服务质量调节相结合的综合财政补贴政策，努力做到补得明白、补得规范、补得持续，从而促进公用事业真正实现企业化经营，促进财政由暗补向明补转变，保障公益性行业的可持续发展。

（三）加大设施建设，为市政公用行业发展创造良好条件。要进一步加大市政公用行业的投入，全力以赴抓好重点工程的实施。在公交方面，继续推进城铁常州站公交纽枢、城铁戚墅堰站公交纽枢工程，确保明年城际铁路开通前投入运行。建成西林快速公交枢纽、钟楼区公交首末站，适时开工建设高铁站公交纽枢，为扩大公交覆盖面、优化线网和客流转换创造条件。同时，新建公交候车亭300座，新购车辆300辆。在供水方面，重点抓好魏村水厂取水口移址工程和供水应急系统建设等工程，进一步提高供水能力，保障供水安全。排水及生活污水处理方面，继续推进水环境整治污水截流、收集系统建设，扩大城北污水厂再生水利用，开工建设江边污水厂三期工程，进一步改善城乡水环境。在燃气方面，建设CNG加气子站2座，做好地块开发配套供气、民用户发展、灰口铸铁管及户内管改造工作。在路灯照明方面，重点做好青洋路高架、中吴大道、飞龙东路等重要道路以及紫荆公园的照明设施建设工作，并继续推广新技术、新能源的应用。

（四）推进体制改革，着力转换市政公用企业的经营机制。对城市公交等自然垄断性行业上，一方面要按照“政府主导、产权多元、适度竞争、依法监管”的原则，规范特许经营权转让，加快引进战略投资者和专业化大型企业的步伐，全面推行股权多元化，积极改变单一的政府投资模式；另一方面要按照建立现代企业制度的要求，完善企业法人治理结构，深化企业内部人事、用工和收入分配三项制度改革，建立完善经营层薪金与绩效挂钩的激励约束机制。要鼓励路灯照明行业推广应用节能技术，对由此增加的经济效益出台奖励政策，同时在路灯运行维护上，全面引入市场竞争机制，推行市场化、社会化运作。

（五）强化市场监管，进一步完善以服务质量为中心的监管与考核机制。要通过市长信箱、政风热线、12319电话、新闻媒体、互联网络等渠道，广泛收集群众诉求，建立快速反应处置机制，及时解决群众反应的热点难点问题。在各个企业、单位大力倡导精细服务、星级服务、特色服务，着力提高公众满意率。加大投入，推进管理现代化、信息化，在自来水、燃气、排水、路灯照明等行业建立24小时不间断应急抢修中心，并进一步完善各个行业服务网点的布局，努力为客户提供便捷、优质的服务。

(六)抓住发展机遇，进一步提高燃气、供水、排水及污水处理行业的服务水平。当前及今后一段时期，我市各个市政公用行业将迎来新的发展机遇期，川气东送工程的顺利实施，将大幅度增加天然气的供应量；自来水价格的上调，供水能力的提升，将增加供水和排水企业的经营收入。对此，要以城乡公共服务均等化为目标，以城郊、工业园区、乡镇为重点，加快推进供水、排水的配套管网和泵站建设，进一步扩大供水和污水处理在城郊和乡镇的受益面。要重视和解决燃气用户的扩面问题，积极消化燃气的巨额增量，力争通过几年的努力，抓好三个方面，实现三个目标：一是扩大禁燃区范围，加快传统锅炉改造，推广清洁生产、清洁作业，实现天然气在禁燃区全覆盖；二是提高燃气民用比例，实现天然气在居民单元居住区全覆盖，尤其是要实现安置小区通燃气；三是出台工业企业煤改气、油改气的鼓励政策，进一步提高对重点产业的服务水平，做到用气企业全覆盖。

（七）坚持共赢理念，统一规划布局，在整合市政资源、推进区域合作上努力取得新突破。防止功能重叠、减少重复投资、促进资源共享是城建领域，包括市政公用事业建设工作中必须引起重视的重大问题。要以建立多层次、现代化城市公共交通体系为目标，做好轨道交通与快速公交、常规公交的统筹规划、设计、布局工作，同时要预先做好轨道交通周边地块的控制、储备和经营工作，努力形成群众出行便利、城市交通通畅、地产市场激活、城市经营得益的共赢格局。要打破行政区域束缚，建立市本级与辖区、乡镇共同建设公交地面基础设施的运作机制，进一步优化公交设施布局，为当地百姓解决好公交出行问题。要鼓励供水企业利用好充足的供应能力，推进市外区域间合作，扩大对金坛市的自来水供应量，并积极创造条件，促进两市供水企业的合作重组。

（八）突出安全保障，加快建立完善应急处置机制。安全生产的责任重于泰山。市政公用行业的安全问题牵一发而动全身，水源水质安全、燃气预防泄露、公交交通事故、污水大量外泄、照明用电管理等问题容不得半点松懈、甚至还要防止恐怖事件的发生。为此，要坚持以人为本，坚持“安全第一，预防为主、综合治理”的方针，狠抓安全生产，强化行业监管工作，完善行业、单位突发事件应急预案，努力建立“责任主体落实、日常监管到位、重大隐患可控、应急救援迅速”的工作机制，维护市政公用行业安全生产的良好局面。