常州市人大课题组

人民调解制度是我们党在陕甘宁边区时期创造发展起来的，由人民群众进行自我管理、自我约束、自我服务的一项重要的、具有中国特色的社会主义法律制度。改革开放三十年来，人民调解制度为有效化解社会矛盾，促进社会和谐，维护社会稳定，作出了重要贡献，并在实践中逐步形成了以人民调解为基础的协商、调解、仲裁和诉讼互为作用、整体联动的多元化矛盾纠纷解决机制。根据市委的部署和要求，我们就新形势下如何构建和完善以人民调解为基础的多元化矛盾纠纷解决机制进行了调研。现将调研情况报告如下：

一、基本情况

近几年来，在各级党委、人大、政府、政协的高度重视和社会各界的大力支持下，我市以人民调解为基础的多元化矛盾纠纷解决机制建设，已经基本形成并取得了初步成效：

（一）领导协调机制已经建立。市建立了由综治办主任兼主任的常州市社会矛盾纠纷调解工作指导办公室（以下简称“调指办”），调指办成员由26个相关部门分管领导组成，统一指导、协调和监督全市调解工作。各辖市、区成立了由政府分管领导为主任的人民调解委员会和社会矛盾纠纷调处服务中心，镇、街道也都成立了由综治办领导任主任的人民调解委员会和社会矛盾纠纷调处服务中心，两级调委会和调处中心实行“两块牌子、一套班子、合署办公”，负责指导、协调和分流、调处辖区内的矛盾纠纷。

（二）组织网络机制不断扩展。目前，全市7个辖市（区）、58个镇（街道）和1267个村（社区）均已成立了人民调解委员会。为适应服务发展、服务民生、服务和谐的需要，我市行业性、区域性、专业性等新型的人民调解组织已经逐步建立，至今年6月，全市共建立行业协会人民调解组织17个，大型商贸市场人民调解组织14个，专业性人民调解组织3个，跨地区人民调解组织8个，农民工聚居区人民调解室34个，并在基层法院、公安派出所设立了112个人民调解工作室，为多途径化解矛盾纠纷拓宽了渠道。

（三）队伍优化机制初步形成。基层人民调解员队伍的年龄、文化、知识结构明显提高。据统计，全市10464名人民调解员中，大专文化以上的已达6445人，较之2003年增长 38.5 %，居于全省前列。尤其是2004年我市建立大调解机制后，一支具有较高专业知识水平的专兼职人民调解员队伍得到发展，目前，全市专职人民调解员已达238名，兼职的律师调解员、房地产专业调解员、法官、检察官、警官调解员、法学专家调解员以及活跃在广大农村的特聘调解员，为及时有效地平息各类社会矛盾纠纷，发挥了重要作用。

（四）纠纷调处机制效果显现。全市各级各类调解组织和广大调解人员，始终坚持“能调尽调、以调促和”的原则，在认真做好婚姻、家庭、邻里、损害赔偿和生产经营等传统性矛盾纠纷调处的同时，不断加大对经济社会发展中凸显的土地承包、环境保护、劳动争议、医患矛盾、征地拆迁、物业管理等社会热点、难点问题的调解力度，每年调处各类社会矛盾纠纷两万余件，防止矛盾激化为刑事案件和非正常死亡事件近300起，劝阻和制止群体性上访、械斗事件千余起。在今年全省科学发展评价考核体系考评中，我市社会矛盾纠纷调处成功率位居第四。

（五）调解运行机制趋于健全。目前，我市已经在管理指导、协调联动、动态预测、绩效考核等层面，建立了奖惩整合机制、衔接联动机制、分析研判机制和评价考核机制，先后在全省率先出台了《进一步加强全市流动人口调解工作的意见》、《关于建立人民调解与法院、公安、检察、纪检、信访对接的意见》和《常州市社会矛盾纠纷调解工作考评办法》，深化了机制效能，提高了运作水平，基本形成了具有常州特色的调解工作运行机制。

二、主要问题

我市以人民调解为基础的多元化矛盾纠纷解决机制，经过几年的磨合运作，虽已取得了明显的社会效应，但从总体上看，体制不完善、机制不顺畅等问题还比较突出，主要表现在以下五个不适应：

（一）领导体制不适应。我市现行的市、辖市、区和镇、街道社会矛盾纠纷调解工作调指办中心主任，均由同级综治办主任担任，副主任由政法部门的分管领导担任，其日常具体工作机构设在司法行政部门。从运行的情况看，问题比较突出：一是牵头部门与办事部门之间工作脱节现象显现。环节较多，效率不够高，且与中央、省关于调解优先的要求不相适应；二是多头排查与总揽全局的矛盾已经显现。尽管许多条线和部门对调解工作十分重视，但对调解体制、队伍建设、制度建设、信息综合、决策等缺乏总体安排，尤其是原市矛盾纠纷调解工作联席会议制度停止运行后，其职能已分解到维稳、指导办、信访等部门，对社会矛盾纠纷形成了多头排查且信息交流渠道不畅通的局面，不利于对全市矛盾纠纷现状的分析和发展趋势的总体把握；三是指导办没有设立专门的工作机构，没有配备必要的工作人员，大量的具体工作由司法行政机关的基层工作部门承担，人少事多，工作力量明显不足，与落实多元化矛盾纠纷调处机制不相适应。

（二）组织网络不适应。我市行政区划调整后，镇、街道、村、居管辖范围明显扩大，但调解组织仅增加1.7%，而调解人员却减少8.4%。尤其是企业改制后，全市百人以上的1万多家各类企业中，基本上没有建立调解组织，成为矛盾纠纷调解机制中的空白。在外来人员聚居区，大型集贸市场、物业管理等矛盾纠纷易发地，虽已建立了一些调解组织，但大部分尚未建立。全市调解组织网络总体上还没有形成全覆盖，与“哪里有群众，哪里就有调解组织；哪里有矛盾纠纷，哪里就有调解人员”的要求不相适应。

（三）工作方式不适应。司法部《民间纠纷处理办法》规定，“受理民间纠纷，应当有一方或双方当事人的申请”。受“先申请后调解”工作方式的影响，矛盾纠纷的预警系统尚未建立，抓早、抓小、抓苗头的源头预防措施和运行机制尚不健全，工作重心尚处于事后调解和“花钱买平安”上，与我市社会经济发展对人民调解工作的现行要求不相适应，调解工作方式的滞后性与尽快构建和完善以人民调解为基础的多元化矛盾纠纷解决机制不相适应。

（四）队伍建设不适应。由于多种因素的制约，目前我市的调解员队伍仍以兼职为主体，专职调解员仅占调解员总数的2.27%，这种现状，对建立一支高素质的调解队伍，及时预防、有效化解大量社会矛盾纠纷极为不利。近年来，我市少数领导重视和经济条件好的地区和行业，根据司法部和省司法厅关于建立专业化、职业化调解队伍的要求，进行了初步探索，但由于条线要求属于推广性，而非制度性安排，其标准、待遇等问题尚不明确，导致面上推行困难。调解队伍的整体结构和整体素质与形势对调解人员的要求和日趋增多、复杂多变的矛盾纠纷现状不相适应。

（五）保障机制不适应。调解工作主管部门经费安排无制度性保障，各级政府每年提供的人民调解工作专项经费十分有限，目前尚有三个辖市、区没有列入财政预算，调解工作经费保障不足的问题十分突出。兼职调解员基本无工作补贴，专职调解员的报酬偏低；工作激励机制尚未建立，“工作无报酬，好坏一个样”所带来的负面效应，严重制约了调解队伍的发展壮大，影响了调解人员的工作积极性。人民调解工作没有建立独立的考核体系，目前仅作为综治和平安建设工作考评的一项内容，所占分值明显偏低。与我省徐州市（人均0.5元）等苏北经济欠发达市相比，我市调解工作经费安排比重与经济发展速度不相适应。

三、建议对策

以人民调解为基础的多元化矛盾纠纷解决机制，是指在党委领导、政府主导下，以人民调解为基本方式，聚集司法调解、行政调解、仲裁调解及其他社会调解资源，以其特定的功能和作用，相互协调，衔接互补，促进矛盾纠纷和谐解决的工作机制。构建和完善与多元化社会利益需求、多元化矛盾纠纷主体需求相适应的以人民调解为基础的多元化矛盾纠纷解决机制，是推进社会治安综合治理，维护社会和谐稳定的重要保证，是落实科学发展、服务和保障民生的客观需要，是加强基层民主法制建设、全面提升平安常州建设整体质效的重大举措，是各级党委、政府和各部门、社会各界的共同责任。针对我市情况，借鉴兄弟城市的经验，现提出以下对策建议：

（一）进一步强化领导协调管理机制建设。

构建、完善和落实以人民调解为基础的多元化矛盾纠纷解决机制，关键是必须建立能够总揽全局的领导管理机构，并赋予相应的职权，形成管理有序、协调有力、责权一致、运作规范的工作局面。

1、在全市建立统一的由党委政府领导挂帅和各部门主要领导参加的社会矛盾纠纷调解工作领导小组，提升领导小组的规格和决策能力。领导小组是研究、规划、部署和统领本地区社会矛盾纠纷调解工作的决策指挥机构。建立强有力的领导小组，有利于保证以人民调解为基础的多元化矛盾纠纷解决机制的规范运行；有利于理顺和协调地区之间、部门之间和地区与部门之间的关系，避免因关系不顺，协调不力可能引起的工作失误、失调、失策；有利于改变各自为政的工作局面，及时解决工作中的重大问题和突出困难。

2、建立责、权相统一的管理、协调系统，提升管理、协调机构的权职。市社会矛盾纠纷调解工作领导小组下设办公室，作为常设的管理、办事机构，承担领导小组的日常工作。辖市、区和镇、街道社会矛盾纠纷调解工作领导小组下设社会矛盾调处中心，与已建的人民调解委员会合署办公。要按照省委、省政府今年9月份南通会议确定的“机构体制上一体化运作、力量调配上一体化管理、目标任务上一体化安排”的要求，赋予办公室（调处中心）指派调度、协调督办、奖惩建议等权限，使办公室（调处中心）成为统一组织实施、统一协调管理、统一监督检查、统一奖励惩处、有职有权的实体办事机构。

3、强化调处中心建设。调处中心主任由辖市、区司法局主要领导兼任，各有关部门负责人任副主任，并配备一名专职副主任；镇、街道由司法所长兼任主任或常务副主任。要切实加强调处中心队伍建设，核拨专项编制，可通过配备事业编制的工作人员或通过“政府购买服务”的方式，招聘工作人员，把调处中心建设成为指挥、调解、指导、管理的一线实战单位。要切实加强调处中心基础设施建设，配备必需的办公设备和物质装备，保持两级调处中心的独立性、完整性、实体性，做到单独设置，有独立的办公场所，独立的工作人员和独立的工作经费，确保调处中心规范工作。

（二）进一步强化调解网络机制建设。

调解组织网络建设是构建和完善以人民调解为基础的多元化矛盾纠纷解决机制的重要前提。建立健全纵横相连的调解组织网络体系，对及时化各类社会矛盾纠纷，具有举足轻重的意义。

1、构建多种类型、不同层次、全面覆盖的人民调解组织网络体系，夯实化解矛盾纠纷的前沿阵地。要在巩固、完善、壮大辖市、区和镇、街道人民调解委员会的基础上，针对村、社区管辖范围扩大、人口增多的实际，增设人民调解组织，增加调解人员；凡50人以上的各类企业，必须建立人民调解委员会；积极探索在各级党政机关、事业单位建立人民调解委员会；大力发展区域性、行业性、专业性的人民调解委员会，尤其要加强外来人员聚居区和重点区域、重点行业的人民调解组织建设，筑牢预防、调处矛盾纠纷的第一道防线。

2、切实加强“五调对接”，充分发挥“人民调解工作室”在化解矛盾纠纷中的独特作用。要认真落实市委关于加强调解对接机制建设的五项意见，按照政府提供经费保障，相关部门提供场所、办公设备、办公条件，司法行政部门负责人员资格条件认定、教育培训和聘用管理的要求，进一步规范诉调、检调、公调、纪调、访调“人民调解工作室”的各项工作，形成工作合力，确保“五调对接”取得实效。

3、进一步加强调解队伍建设，努力打造一支专兼结合，能防善调的调解员队伍。农村每十户、社区每个单元，企业每个班组都要设一名调解信息员，不断延伸和扩大调解队伍覆盖面。要大力发展专职调解员队伍，各辖市、区调委会要配备3名以上专职调解员，镇、街道调委会要配备2名以上专职调解员，各行政村和社区居委会要配备专职调解主任，不断提高调解队伍的职业化、专业化建设水平。

4、整合社会各方资源，把社会矛盾纠纷化解在最基层。要积极培养和扶持人民团体、社群组织、行业协会、民间商会、物业管理以及其他中介机构建立民间调解组织，建立和发展化解社会矛盾纠纷志愿者队伍，鼓励和支持律师、基层法律工作者提供专业咨询、法律援助和调解服务，鼓励和支持外来人员在其集中聚集地建立民间调解组织，鼓励和支持有专业特长、有群众威信、有社会工作经验、热心社会公益事业的人员设立人民调解工作室，形成全社会共同参与化解矛盾纠纷的整体合力。

5、各级司法行政部门要通过政策引导、业务培训、经验交流、理论研究、新闻宣传等形式，加强对各类调解组织和调解人员的管理指导和教育培训，切实提升调解组织的制度化和规范化水平，提高调解人员对各类矛盾纠纷的预警、化解、管控、应急能力和综合素质。尤其是政府各部门对其归口管理的社会团体和行业性组织的调解工作，要加强指导，帮助其规范组织建设，不断提高业务水平，支持其依法履行职责。

（三）进一步强化衔接运行机制建设。

要紧紧围绕“整合资源、整体联动”这一核心，在充分发挥人民调解基础性作用的同时，进一步强化职能互补、力量整合，不断完善多元化衔接配合的运作机制，实现对矛盾纠纷的联动、联调、联控。

1、切实加强司法调解。人民法院要认真贯彻《最高人民法院关于建立诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》，充分发挥审判权的规范、引导和监督作用，完善诉讼与仲裁、行政调处，人民调解、商事调解、行业调解以及其他非诉讼纠纷解决方式之间的衔接机制，推动各种纠纷解决机制的组织和程序制度建设，促使非诉讼纠纷解决方式更加便捷、灵活、高效，为矛盾纠纷解决机制的繁荣发展提供司法保障。

2、切实加强行政调解。政府法制部门要根据有关政策法规，结合工作实际，加强对行政调解工作的指导，强化行政机关对纠纷解决的功能和责任，建立和完善纠纷调处制度，规范行政调解程序，提高行政调解的规范化、制度化水平。尤其是具有法定调解纠纷职能的行政机关和执法部门，要坚持调解优先的原则，明确解决纠纷的工作机构、工作职责和纠纷解决规则，依法妥善处理与本机关、本部门和本系统管理、执法职能相关的纠纷。

3、切实加强协调管理。市社会矛盾纠纷调解工作领导小组办公室，要认真履行对全市矛盾纠纷调解工作的管理和协调职能，进一步加强对各地区、各部门之间的工作协调、指导和监管，完善人民调解与其他调解方式的衔接配合，畅通地区、部门之间对矛盾纠纷的移送渠道，规范移送范围、规则和程序，推动信息联通、工作联动，形成化解矛盾纠纷的整体合力。各级领导小组办公室（调处中心）要切实加强自身的素质建设和能力建设，经常深入基层调查研究，及时研判和掌握矛盾纠纷的总体状况和发展趋势，强化检查督导，总结推广经验，为领导小组科学分析形势，作出正确决策提供依据。

（四）进一步强化考核奖惩机制建设。

强化考核奖惩机制建设，既是形势发展的客观需要，也是凝聚和激励社会各方力量，共同化解矛盾纠纷的有效措施，更是构建和完善以人民调解为基础的多元化矛盾纠纷解决机制取得实效的重要保证。

1、不断强化责任意识。化解社会矛盾纠纷是一项事关社会稳定、经济发展的重要的政治任务。各级党委、政府要把社会矛盾纠纷调处工作纳入科学发展体系，高度重视社会矛盾纠纷解决机制建设，切实把这项工作作为党委、政府的分内之事，重要之责，定期听取工作汇报，分析研究和解决工作中的重大问题，充分发挥多元化矛盾纠纷解决机制在化解社会矛盾纠纷，畅通民意诉求渠道，维护群众合法权益，推进科学发展，服务和保障民生中的重要作用，让人民群众在享受改革发展成果的同时，感受到党和政府为其排忧解难的温暖。

2、完善和落实工作责任制度。按照“属地管理、分级负责”和“谁主管、谁负责”、“谁出台政策谁负责”的原则，进一步明确和细化各级、各部门、各单位预防和化解矛盾纠纷的职责、目标、任务和要求，尤其对可能引发群体性上访和突发性事件的重大矛盾纠纷，要实行定责任单位、定责任领导、定调处期限、包息诉停访的“三定一包”责任制，防止矛盾激化。

3、建立和完善考核奖惩制度。各级党委、政府要把社会矛盾纠纷调处成功率纳入科学发展考评体系，作为党委、政府和各部门领导班子、领导干部实绩考核的重点内容，强化检查考核，并把考核结果作为衡量领导干部政绩、晋职晋级、评比先进和奖励惩处的重要依据。建议尽快制定我市社会矛盾纠纷调处工作考核办法，在调解工作尚不具备独立考核条件的情况下，进一步加大调解工作在综治、平安创建考核中的比重。对因决策失误、防范措施不力、调处不当、推诿拖沓或违法违纪引发矛盾纠纷或矛盾纠纷激化，造成重大影响的，要赋予调解工作主管部门一票否决和追究相应领导责任的建议权。

（五）进一步强化经费保障机制建设。

经费保障是一切工作的基础。调解工作不收费的基本原则和纯公益属性，决定了各级政府必须树立“花钱买服务”的思想。强化经费保障机制建设并使之制度化，已成为构建和完善以人民调解为基础的多元化矛盾纠纷解决机制的必备条件。各级政府要认真落实财政部、司法部《关于进一步加强人民调解工作经费保障的意见》和省委、省政府关于大调解工作经费保障的要求，制定调解工作经费保障办法，明确具体标准、范围和监管办法，切实将各级司法行政机关指导、管理调解工作经费、基层调委会的工作经费、补助经费和调解人员的补贴经费以及专职人民调解员的聘用经费、专业性人民调解组织和人民调解工作室的日常运行经费列入各级财政预算，充分调动各类调解组织和调解人员的主动性、积极性，保障矛盾纠纷化解工作的顺利开展。适时建立政府为主导、社会捐助资金为补充的市和辖市、区调解工作专项基金。调解工作专项基金主要用于表彰奖励在预防、化解矛盾纠纷中做出突出成绩和贡献的地区、调处中心、各类调解组织和专、兼职调解人员，以褒奖他们的崇高精神和先进事迹，营造“奉献调解工作有功，争当和谐使者光荣”的社会氛围。