完善城市拆迁协调机制的思考与建议

常州市人大常委会课题组

 

当前,城市房屋拆迁已经演变成为社会关注的难点热点、城市建设的一大难题。在调研中，从上到下、各个方面都强烈地认识到，我市城市房屋拆迁工作在日益复杂的困难和矛盾中向前迈进，已到了必须总结反思、创新提高的新阶段。今年以来，市委市政府领导高度重视拆迁工作，市人大也将“完善城市房屋拆迁协调机制”研究作为今年的一项重点课题来抓。为了适应国家新的要求，创新完善体制机制，协调各方合法权益，尽快探索出推动城市科学发展，促进社会和谐稳定的拆迁管理新路子，我们先后组织辖区政府、有关部门和投资建设单位召开了8次座谈会，走访20多个相关企业和个人，并赴杭州较为全面地学习了破解“拆迁难”的成功经验，开展了扎实细致的调研活动。现将有关情况报告如下：

一、对我市城市房屋拆迁工作态势的总体分析

近三年来，我市共完成房屋拆迁总量1500万平方米,其中集体土地征地拆迁1296万平方米。城市房屋拆迁总量呈逐年递增态势,完成拆迁面积每年都在100万平方米以上。2008年以来，国有土地已完成拆迁项目58个，10755户，建筑面积204万平方米，受理房屋拆迁申请行政裁决案件2016件，审结1797件；申请政府行政强拆52件，已实施28件；申请法院司法强拆316件，已实施113件。三年来，全市涉及房屋拆迁方面的信访共1299件次，其中涉及国有土地房屋拆迁的信访仅占20%。由于城市国有土地房屋拆迁具有专业的监管机构、严格的基本程序和规范的运行制度，尤其是大多数项目能较好地执行拆迁公示、信访投诉接待、目标责任承诺、拆迁举报、拆迁过程监管、责任追究“六项制度”，同时法制、法院等部门和单位自觉维护发展大局，确保行政复议和行政诉讼零败诉，因此城市国有土地房屋拆迁工作不仅没有发生社会影响巨大的群体性事件和严重侵害群众利益的重大案件，而且有力地推进了城市化和城市现代化建设，推进了园区建设与产业发展，广大被拆迁户通过拆迁改善了生活，提高了收入，城市国有土地房屋拆迁工作呈现出总体平稳的态势，为我市经济社会发展作出了重要贡献。

但是，城市房屋拆迁工作也遇到了前所未有的困难和矛盾。基层的同志反映，现在的拆迁工作是“程序越来越严，成本越来越高，氛围越来越差，推进越来越难，政府越来越被动”。我们认为，解决拆迁难，首先要从常州城市发展趋势、宏观背景和社会环境入手，以更宽的视角、更远的目光，深刻认识我市拆迁工作的发展态势和主要矛盾。总体来看，主要有以下 4个方面的特点：

（一）城市化中的集体用地房屋征迁矛盾重重，两类用地的拆迁管理与政策反差较大。在城市化建设进程中，必然遇到性质不同的两类用地。尽管城市国有土地房屋拆迁管理也需要进一步完善提高，但相比较而言，我市市区农村集体房屋拆迁管理薄弱，政策滞后，监督乏力，各种矛盾日益凸显，并呈现扩大频发的趋势，近期发生的青龙丁庄村群众集访抗拆事件就是一个典型案例。究其原因，一是有文件无监管，尽管国土部门是集体用地房屋拆迁管理办法的制定者，但是责任主体在各级政府，而且尚无单独、有效的监管机构实施管理；二是有政策不统一，我市城市化中的农民安置房多数属于小产权性质，难以进入二级市场交易，同时各辖区政策不同，诱发群众不满，例如新北区的农民安置房是全产权性质，而天宁区是小产权，进而引发两区交界地段的项目拆迁难以推动。三是有安置无远虑，由于在项目规划环节未能考虑集体经济的长远造血功能，导致一些农民在城市化中丧失集体经济的福利，村级经济组织的运转费用也失去来源。四是有组织无约束，基层政府和行政组织自由裁量权过大，一些地方缺乏公开透明、规范严格的管理制度，暴力拆迁和企业拆迁中的腐败现象依然存在；甚至一些乡镇出现“无主体拆迁”现象，在既无补偿安置协议，也未履行法定强拆程序的情况下，擅自违法拆迁。展望未来，我市城市建设将逐步扩大到市郊集体用地，如果不填补监管上的空白和漏洞，势必引发更多矛盾。

（二）补偿标准与安置房源始终是影响拆迁进程的两大要素。当前，我市房屋拆迁补偿常常难以满足被拆迁户的要求，一是补偿的基准价难以合理确定。基准价是按照周边地块二手房交易平均价确定的，虽然这是一个合理的测算方法，但是在“要我拆”的情况下，被拆迁户常常希望换购到同等使用面积的新房，而且在房价高位上涨时期，基准价难以跟上。二是现行装修评估制度难以适应高档装修，但是在技术层面上又很难改进。三是多年来不同时期形成的无证房确权难以把握，部分项目营业用房及“住改非”补偿成本过高，房租经济的损失补偿不可能完全到位，一些居民还利用“一事一议”政策，突击违建违装，突击领营业执照，开具假病历，以套取额外利益。四是过渡安置费过低，鉴于某些客观原因，一些项目地块的“人等房”现象依然存在，而给予老城区被拆迁户的过渡安置费常常不能满足支付房租的需要。另一方面，安置房源的总量不足和适配性矛盾较为突出，各辖区普遍存在房源不足问题，同时我市定销商品房西多东少、南多北少，尤其是被拆迁户回迁的合理愿望难以满足，再加上高层安置房和定销商品房的公摊面积大、得房率不高，这些都容易使被拆迁户产生抵触情绪。

（三）拆迁成本不断攀升，旧城改造难度加大。近年来，我市城区拆迁成本不断上升，原因是多方面的，一是拆迁本身产生刚性需求，项目信息一旦传出，相邻地块二手房和商品房市场的价格就会上涨，直接推升补偿预期。二是房地产市场涨幅较快。三是项目工期要求紧，“花钱买进度、花钱买平安”在一定程度存在，“先走的吃亏、后走的沾光”的现象难以消除；由于受项目多、拆迁量大、上级进度要求高、拆迁周期长等种种因素的影响，天宁区已成为拆迁成本较高的区域，也影响了其他辖区的拆迁。四是同一地块有多个项目在不同时间先后实施，主体不同、项目性质不同、政策不同，拆迁时间跨度长，再加上房价上涨，拆迁成本在攀比中上升。如火车站北广场就是典型案例，实际补偿总额被迫调高，但又导致居民心理预期上升，观望看涨心态普遍，致使拆迁工作陷入怪圈。五是拆迁承担社会责任和社会成本，拆迁让政府直接面对群众，也使群众得到表达各种利益诉求的契机，要求政府一次性给予解决。例如贫困家庭生计、历史遗留问题、家庭成员病残等等，几乎所有的被拆迁户都知道违建、违装、出租、开店、生病有补偿，都要利用“一事一议”政策额外得到利益，“一事一议”的社会公正性受到严峻挑战，尤其是改制企业以职工安置、历史遗留问题等为由，漫天要价。在这样的情况下，房屋评估价远远偏离于实际补偿总额，这种现象很难取信于民。六是体制制度的内生作用，属地推进方只关注进度不关注成本，评估费、审计费、拆迁服务费、属地政府管理费的计算是按照拆迁补偿额，而不是户数或建筑面积，拆迁企业、评估公司也同样会“帮助”被拆迁户人为抬高补偿数额。保障被拆迁户的居住权是政府的首要职责，从发展趋势来看，房屋补偿政策调高势在必然，但是由此可能会导致经营性项目易拆不易建，无利可图，旧城改造也很可能以真正的民生工程或以提高容积率为代价付诸实施。

（四）法制环境趋严趋紧，舆论氛围“一边倒”的状况难以扭转。国务院新的《国有土地上房屋征收与补偿条例》即将出台，按照征求意见稿的规定，这是一部倾向于维护被拆迁人合法利益的新政策，旧城改造的程序十分严格，土地收储经营项目和农用地转用的合法性并未得到有效解决，对长期以来各阶段形成的违章建筑补偿等方面的规定操作性不强，这些对拆迁主体即政府的拆迁工作带来更大的困难和挑战。与此同时，全国自上而下舆论氛围“一边倒”的趋势不断加剧，只要提及拆迁，就是简单地认为政府与民争利，黑恶势力横行，暴力欺压百姓，而政府改善旧城环境，拆迁致富于民，关怀贫困群众等方面的正面报道少之又少，尤其是对一些人利用网络媒体散布虚假事实的现象，或消极回避，或听之任之，未能有效教育群众、引导舆论。特别是一些公职人员缺乏大局意识，运用职务优势、法律知识，捕捉政府软肋，参与或助推抗拆活动，甚至充分运用社会资源攫取过分利益，促就不公平、不公正氛围的行程，引起了群众的强烈不满。

二、对创新我市城市房屋拆迁工作的思考与建议

基于以上分析，我们认为，今后我市的城市房屋拆迁工作应确立以下原则和思路：

——必须改革监管体制,国有土地房屋拆迁管理和政策需要进一步完善，城市化中的农村集体土地房屋征收管理急需加强；

——必须坚持以人为本，以接轨市场促签约，以阳光操作促公平，以关怀弱势促公正，以严格监管促稳定；

——必须加强源头调控，在决策环节协调好规划、拆迁与建设的关系，保持项目之间、区域之间的平衡性，消除人为抬高拆迁成本的现象；

——必须“先补偿安置、后实施搬迁”，货币补偿及时足额到位，产权调换尽力提供现房，对纳入住房保障体系安置的努力实现零过渡，对原地或就近补偿安置的明确入住时间；

——必须坚持依法拆迁，从立项合法到拆迁许可，从规划红线到拆迁锯齿线，从进场公示到协议补偿，从行政裁决到司法强拆，都应严格履行法律规定；

——必须加强利益协调，进一步完善属地管理体制，可以下放的权力坚决下放，可以利益共享的项目开展合作，在调动好、发挥好辖区、街道的积极性的同时，强化监管约束。

城市房屋征收从立项到结束有十多个环节，环环有矛盾，处处有难点，都可产生冲突、引发事件。围绕如何协调拆迁各方关系，包括政府内部的相互关系，我们经过对拆迁各个环节矛盾的认真梳理，提出建立“一个平台、六项机制”的对策建议，以进一步改进和创新今后我市的城市房屋拆迁工作：

一个平台：

——建立覆盖城乡、统一规范的分级监管平台。城市房屋拆迁不仅包括旧城改造，而且包括城市化建设中的集体用地房屋拆迁。一是参照无锡、苏州做法，成立常州市人民政府拆迁管理办公室，提高级别，扩大职能，将国有土地、集体土地两类用地房屋征收管理工作统一纳入管理，考虑到市建设局已更名为城乡建设局，且对国有土地房屋拆迁工作具有单独的机构、完善的制度、专业的人员，因此可由建设局牵头负责。二是整合部门行政资源，建设部门与国土部门的相应机构合署办公，统一调配法制等部门相关人员。三是在进一步完善国有土地房屋拆迁管理制度的同时，加快建立和完善集体用地房屋拆迁管理制度，尽快弥补监管空白。四是各辖市区相应成立监管机构，人员配置到位，确保责任、管理、制度层层落实到位。

六项机制：

——统筹规划、拆建有序的项目决策机制。一是计划协调。在制定年度城市建设计划、土地出让计划时，对同一地块的不同项目要做到统一规划、同时拆迁，特别是市政道路建设要与周边地块开发、收储项目同步实施，既防止“老店拆了新店开”的二次拆迁现象，又防止项目主体不同、政策不同而导致补偿不公、成本攀升。二是安置优先。在编制年度城市建设计划、土地计划时，凡是对需要拆迁的项目都要同时编制安置房源购建计划，其中住房保障年度计划应留有余地满足被拆迁困难家庭的住房需要，努力实现零过渡。对旧城改造项目，应由政府作为投资人原地或就近建设用于回迁的定销商品房;安置房源为高层住宅的，应增加原建筑面积一定比例的安置面积，此部分面积按成本价结算。而对于对自愿在国有土地上降低等级地段异地安置的，可给予一定奖励，以促进土地收储项目的实施。对转用农村用地的项目，可参照杭州经验，按照“4个先”的原则解决安置，即“安置房先建设、发展用地先预留、配套设施先实施、社会保障先落实”，制定“10%留用地”的政策，用于发展集体经济。这里要解决好两个突出问题，一是学习新北区经验，将安置房统一建设为大产权房，真正实现农民房屋城市化，让农民得到实惠；二是保证农民搬迁后依然能享受到集体经济的福利。三是加大供应，针对房源不足的情况，准确摸清三城区的房源需求，购建结合，增加数量，合理布局，设施配套，努力为辖区、街道提供量足适配的安置房源。此外要引起注意的是，要加强安置房和代建定销房建设的监管，以防违规建设而带来的后续矛盾。四是合法报批。前期工作不充分、安置补偿不落实、建设手续不完备的拆迁项目，不得实施拆迁。所有建设项目必须满足拆迁许可的前置条件，并取得拆迁许可证。对收储项目，借鉴南京经验，变通收储流程，降低法律风险。五是“两线吻合”，在实际工作中道路规划红线与拆迁的“锯齿线”往往不一致，极易引发司法纠纷，有关部门应给予妥善解决。

——利益共享、制衡有力的属地管理机制。1.下放权力。根据辖区政府的反映，并借鉴杭州等地经验，市级部门要下放两项权力，一是对拆迁、拆房企业的选择、管理、考核权下放到区，以便于基层政府根据企业业绩，把好准入关，并增加对企业的调控手段。二是房源购建权，建议学习杭州经验，市级统筹房源指标，市区两级共同落实房源，市与区之间可以相互调剂。2.利益捆绑，对土地收储项目，由各投融资主体或土地收储中心与辖区政府签订土地溢价收益分配协议，调动辖区的积极性。3.打包拆迁，将拆迁总费用“打包”给辖区街道，节省有奖，超支自负，常化厂的拆迁运用这种模式取得了良好效果。4.建立拆迁项目验收与“以奖代拨”并举的考核制度，对不实行“打包”的拆迁项目做到验收一个，审计一个，结算一个，奖励一个；按照“合格有奖、优质多奖”的原则，取消按补偿总额计提管理经费的制度，改为由市级按拆迁总面积和一定比例计算奖励。5.建立会商制度。对市以上重点项目由市政府召集各方对地块的规划设计、建设项目、拆迁政策与工作总体方案进行充分论证，拆迁工作方案要细化分析拆迁地块的人员结构、住房性质结构、级差地租结构、用地性质结构和项目结构，优化政策组合，提高实施方案的针对性、有效性。政策方案和目标责任一旦确定，属地推进方不得随意提出提高补偿标准和追加“一事一议”的要求，尽力避免中途提高标准，从而引发被拆迁户提升心里预期，拖延签约。6.对改制企业和低效企业搬迁强化调控手段，建立由拆迁人、政府审计、评估单位、属地政府、原行政隶属部门（或国资部门）“五位一体”的集体会商制度，配合以“改制回头看、城管来拆违、税务来查账”等辅助手段，正面推进企业搬迁。

——公正公开、平衡平稳的政策运行机制。公正，拆迁的实质是社会公正问题，焦点是拆迁补偿基准价的确定，关键是市场信息的对称，杠杆是提高居住水平的奖励政策，目标是双方心理预期的接近。为此，要抓住补偿基准价确定这个龙头，在细分市区级差地块（杭州分为12类，我市是6类）的基础上，实行“双公布”，定期公布（至少一年一次）市区房地产市场交易行情，同时适时公布政府投资项目和收储项目所在地块的货币补偿基准价，这样信息对称、市场调节、取信于民的政策设计，有利于提高拆迁主体和被拆迁人之间的互信程度，有利于促进拆迁双方在价值预期上的合拍。另一方面，政府加大就近房源购建力度，从经济价值与使用功能两方面保障拆迁户的居住生活不因拆迁而受损、反因拆迁得改善。公开，在政策标准、补偿方案公开的同时，将“一事一议”制度政策化、法定化、公开化，进一步完善无证房、营业房及住改非等补贴办法，对困难家庭实行托底保障，实现居者有其屋；对规划营业用途的营业房提高补偿标准；运用“奖励未违建住宅、降低违建重置补偿标准”的经济手段，遏制非成套住宅的无证房建设；对贫困家庭的认定及救助，要以城市基层组织为主，劳动、总工会、民政、房管、残联等部门共同参与，减少自由裁量权，维护社会公平。平衡，市级要加大同一地段不同项目的协调力度，努力避免因政策不同、工期紧张而导致拆迁补偿攀比上升。平稳，“不怕自己补偿的少，就怕邻居沾光”，这是群众的心理；“不怕钉子户胡闹，就怕早走的人吃亏”，这是基层的担忧。要积极稳妥推进市场接轨，掌握好基准价计算方法调整的时间跨度和节奏,防止已拆迁户产生心理落差,引发新的矛盾。

——严格准入、重惩严管的全程监管机制。全面整顿，从资格审核、市场准入、动态监管、法制教育等方面，切实加强拆迁行业管理；对国有土地和集体土地房屋拆迁全面推行拆迁公示、信访投诉接待、目标责任承诺、拆迁举报、拆迁过程监管、责任追究“六项制度”，提高政府拆迁行为的公信力；进一步完善评标制度和评估机构选择机制，尽快完善评估（含装修）细则，促进评估结果与市场接轨，坚决制止对评估报告的“倒逼”现象；对存在恶劣行为、社会反响强烈的企业，实行一票否决制，并与拆迁企业法定代表人签订“文明拆迁”责任书，建立信用档案，对具有重大违规和劣迹的企业与人员不得再进入拆迁市场；针对“拆托”、“诉托”新情况，加大法制教育和惩治力度。

——调解优先、扶善惩恶的诉访终结机制。坚持“先基层调解、再行政裁决，后司法判定”的拆迁纠纷处置程序,整合人民团体、行政调解、司法调解三方面的力量，建立行政调解与司法调解互动衔接制度，尽力避免强制拆迁。建立三级调解制度，借鉴深圳经验，首先由街道、乡镇的人民调解委员会出具调解协议书，经当事各方签字认可后生效执行；当事各方有一方及一方以上不服调解的，由镇调委会出具不具强制执行力的调解建议书，进入下一行政或司法程序；如当事人拒绝调处且行为涉嫌违法犯罪，则通知公安机关依法处理。开展司法援助活动，司法部门招聘律师志愿者组成律师援助团，向社会公布律师名单，居民自主选择后签订委托合同，收费标准由司法部门和物价部门审定，困难家庭可以申请免费援助。外地的成功经验表明，引入律师参与动迁安置工作，可以发挥其宣传教育、纠纷调解、政策论证、事务代理等方面的作用，可以促使政府拆迁行为公开公平，可以缓和双方利益协商而产生的紧张关系，特别是可以一定程度上防止外地律师介入而造成的负面影响，例如中吴大道项目中，北京律师从20多个方面对我市行政裁决提出质疑，挑动被拆迁户发起诉讼，从中谋取高额代理费。依法打击恶意抗拆，对极少数钉子户的强势就是保护了大多数人的合法利益，要维护行政裁决和司法判决的严肃性，在争取调解撤诉的同时，不乱开口子、不花钱买平安、不让恶意钉子户占便宜，坚决制止“先走的人吃亏，后走的人沾光，恶意诉访的人暴富”现象的发生，努力维护社会公正。强化各级信访责任，坚持三个不放过：拆迁问题没有查实的不放过，拆迁纠纷没有处理的不放过，拆迁补偿不到位的不放过，及时采取针对性措施，防止矛盾激化。同时，各级责任主体要积极配合人民调解组织、行政裁决机构和法院机关的工作，力促项目手续合法，不折不扣地落实政策、履行协议，努力为息诉息访创造条件。

——合力攻坚、激浊扬清的环境优化机制。正确舆论导向,宣传部门要组织新闻媒体有计划、有针对性地开展正面报道，大力宣传政府通过拆迁，在改善旧城环境，提升城市功能，拆迁致富于民，关怀贫困群众等方面取得的成效，引导群众树立“以通情达理支持城市建设为荣，以胡搅蛮缠阻碍社会发展为耻”的观念，让全社会理解拆迁、支持拆迁；要主动“跟帖”网络上的负面信息，积极应对，以正视听；要敢于报道行政强拆和司法强拆的典型案例，解释原因，阐明道理，教育群众。发挥组织优势,强化行政推动作用，在依法保障公职人员拆迁补偿利益的同时，加大思想教育引导力度，促使他们自觉服从发展大局，不消极拖延、不无理索取、不额外照顾、不参与抗拆、不煽动造谣，以身作则，带头签约，争作贡献。加强部门联动，工商部门要严把执照申领关、年检关，制止乱开店、假开店行为；要通过联合税务部门查验等措施,改革营业店面、住改非拆迁损失的取证与认定方法，合理界定补贴费用；市规划、国土、城管、工商等部门要研究制定管理办法，从源头上遏制企事业单位和居民家庭擅自变更土地用途开店、违章建设等行为；公安、城管、工商要加强动迁地块的行政管理，取缔无照经营，清退租赁住户，疏散外来人口，合力消除动迁障碍。