适应民主政治建设进程  确保实现更广泛的民主

——关于选举法修改后人大选举工作新情况、

新问题的调查与思考

常州市人大工作研究会课题组

党的十七大明确提出，建议逐步实行城乡按相同人口比例选举人大代表。2010年3月的十一届全国人大三次会议，通过了关于修改选举法的决定，这是自1953年2月中央人民政府制定并颁布第一部选举法以来的第五次修正。修正案对实行城乡按相同人口比例选举人大代表，代表候选人扩大提名权、改进介绍方式，完善投票选举程序，完善选举工作机构等方面作了新的规定和补充。选举法的修改，是贯彻落实党的十七大精神的重要举措，是我国人民代表大会制度自我完善的重要标志，充分体现了人人平等、地区平等和民族平等，有利于进一步扩大人民民主，保证人民当家作主，为坚持和完善人民代表大会制度、发展社会主义民主政治提供了坚实的制度保障。选举法修改后，给人大代表选举工作带来了许多新情况和新问题，认真研究探讨和切实解决好这些问题，对于搞好下一次五级人大代表的换届选举，对于实践好具有中国特色的人大代表选举制度，加强社会主义民主政治建设，具有积极的意义。今年上半年，我们对选举法修改后人大代表选举中可能出现的新情况新问题进行了调研和探讨，主要有以下几个方面。

一、关于代表名额的分配

代表名额的分配，是贯彻选举制度平等原则的直接体现。随着我国经济社会的快速发展，工业化和城镇化不断推进，农村经济文化水平大幅提高，社会结构发生了深刻的变化。2009年，我国城镇人口比例已达46.6%，就我市而言，随着近几年城镇化建设推进的力度不断加大，2009年，我市城市化率已达61.2%。此次选举法的修改，最大的突破就在于从“城乡按不同人口比例”到“城乡按相同人口比例”选举人大代表。在这种情况下，从人民代表大会这个根本政治制度层面明确取消城乡差别，使公民的政治权利更加平等，使城乡居民选举的实质平等与形式平等更加统一，更有利于调动选民参选的积极性。选举法修正案明确规定：“全国人大代表的名额，由全国人大常委会根据各省、自治区、直辖市的人口数，按照每一代表所代表的城乡人口数相同的原则，以及保证各地区、各民族、各方面都有适当数量代表的要求进行分配。地方各级人大代表的名额，由本级人大常委会或者本级选举委员会根据本行政区域所辖的下一级各行政区域或者各选区的人口数，按照每一代表所代表的城乡人口数相同的原则，以及保证各地区、各民族、各方面都有适当数量代表的要求进行分配。”

实行城乡按相同人口比例选举代表以后，实际操作中受到最直接影响的是现行选举工作中的代表名额分配方法。由此带来的问题是：一是如何科学、合理地分配代表名额，进一步体现人人平等、地区平等和民族平等的原则？二是通过这种分配方式产生的农民代表名额是否会大幅度的增加？三是人大代表的素质是否会有所下降？

调查中，大家普遍认为，人大代表素质的高低，不完全取决于职业、学历、荣誉和社会地位，而是要看是否真正反映人民的合理利益诉求，代表人民的利益，是否了解实情，是否讲真话，是否具备提出治理国家事务真知灼见的能力。我们认为，首先，我们要根据各地区的整体构成和分布状况，将按照人口数分配的代表名额、地区基数分配的代表名额以及其他方式分配的代表名额进行统筹安排，既要确保上述的“三个平等”，又要确保代表素质。第二，农村的代表比例增加了，肯定会增加从农村选举的人大代表。关键在于，要选出能够代表选民的民意、有履职能力、选民信任的人当代表，使选举产生的代表真正对选民负责。切实避免一些别有用心的人用非正当手段获取利益。在选举过程中，只要掌握好代表的结构比例，农民代表的名额不可能会大幅度增加，现实情况是生活在农村的选民构成是十分广泛的，比如教师、乡村医生、农业科技人员、乡镇企业的生产和管理人员等，还有一些乡镇的机关和村委会的工作人员，这部分人生活在农村乡镇基层，掌握当地的发展情况，谈问题、议政策，具有一定的议政能力和水平。因此，只要我们广泛发动，充分调动农村选民参选积极性，认真把好候选人提名推荐关，实施城乡按相同人口比例选举人大代表，不会影响人大代表的整体素质。2007年底，我省射阳等地已经率先实现了城乡按相同人口比例选举人大代表，实践证明是可行的。

二、关于选举工作机构

选举工作机构，是保证换届选举工作依法顺利进行的组织保障。此次修改的选举法，专门增设了“选举机构”这一章节，对选举委员会的产生和职责分别作出明确规定，强化了对县乡直接选举的领导和指导工作。根据调查的情况看，我市主要有以下几个新问题。一是县乡两级选举委员会的产生、选举工作机构的名称、工作职责等有待按新选举法的有关规定作进一步规范和完善。二是随着城市化进程的加快，有关辖市、区的镇和街道进行了新一轮的机构改革，有些镇已改为街道。由于镇和街道机构在法定职责上不同，因此选举工作机构的名称和职责也不同，需要进一步规范。三是机构改革后，大部分镇的人大主席或副主席都作了调整，许多熟悉换届选举工作的同志已调离了原岗位，新上任的同志对选举业务不熟悉。据统计，至今年5月底，全市37个乡镇的人大主席、副主席有27个镇进行了调整，其中，2007年换届时至今继续担任人大主席、副主席的只有10名和16名。

针对上述问题，我们认为，按照以往设立选举工作机构的做法，结合选举法修正案和省选举实施细则，选举工作机构的设立要遵循依法、规范、明确的原则。首先要依法设立。辖市（区）、镇两级选举委员会的组成人员，由辖市（区）人民代表大会常务委员会任命。选举委员会的组成人员为代表候选人的，应当辞去选举委员会的职务。辖市（区）、镇的选举委员会，受辖市（区）人大常委会的领导，分别主持本级人大代表的选举。辖市（区）、镇选举委员会必须在省、市选举工作办公室指导下抓好本辖区人大代表的选举工作。辖市（区）、镇两级选举委员会下设办公室，选区设选举工作小组。选举办公室主任和副主任、选区的选举工作小组的组长和副组长，分别由辖市（区）、镇两级选举委员会任命。第二要规范。辖市（区）、镇选举委员会的成员，一般应由党委、人大工作机构中不是代表候选人的人员担任选举委员会的主任、副主任，辖市（区）的选举委员会的委员一般由党委的组织、宣传、统战和各民主党派、各人民团体，以及公安、民政、司法等单位和部门的有关人员担任；镇的选举委员会的委员一般由党委的组织、宣传和各人民团体以及民政、派出所等负责人担任。同时，尽可能地挑选熟悉法律和选举业务的人员担任选举办公室主任和副主任以及选举工作领导小组和选区工作小组的组长和副组长。按街道、社区、机关、企事业系统组织辖市、区人大代表选举的，街道、社区、机关、企事业系统设立选举工作领导小组，负责辖市（区）人大代表选举工作；选举工作领导小组的组长和副组长，由辖市（区）选举委员会任命。第三要明确职责。选举委员会要负责划分选举本级人大代表的选区，分配各选区应选代表的名额；进行选民登记，审查选民资格，公布选民名单；受理对于选民名单不同意见的申诉，并作出决定；确定选举日期；了解核实并组织介绍代表候选人的情况；根据较多数选民的意见，确定和公布正式代表候选人名单；主持投票选举；确定选举结果是否有效，公布当选代表名单。同时，选举委员会还应当及时公布选举信息。

三、关于选区的划分

选区是组织选举、开展选举活动的基本单位。选区的划分，对于选民参加选举、代表当选后开展活动有着直接的影响。根据选举法修正案的规定，城乡按照相同人口比例来选举人大代表，在工作上对选区划分的要求更高，难度更大，提出按每一代表所代表的人口数相同或相近的原则来划分选区，真正实现“同票同权”。在调查中我们了解到：今年以来，我市有关辖市、区进行了较大规模的行政村的优化合并，减少了一定数量的行政村，对辖市（区）、镇人大代表选举的影响是比较大的。一是往届的人大代表换届选举的选区划分将全部打乱，需要重新测算人口数并划分选区；二是合并后的村情况比较复杂，部分选民思想往往比较活跃，直接影响着一次选举的成功；三是给代表名额的分配增加了难度。基于上述情况，带来的问题是，如何划分选区？按何种方法来划分选区？是按小选区原则（一个选区选一个代表），还是按照大选区原则（一个选区选两到三个代表）来划分？是按居住状况划分还是按工作单位划分？如何实现选举辖市、区人大代表的“大选区”与选举镇代表的“小选区”的统筹协调，兼顾县乡两级换届选举工作的同步性，做到既能在同一时间内分别提名和协商确定县乡两级人大代表候选人，又能在同一选举日同时分别进行投票选举。

针对上述问题，我们认为，在实际操作中，选区划分要遵循“一个保障、三个便于”的原则。“一个保障”即保障选民充分的民意诉求，享有平等的选举权，要保证本行政区域内各选区每一代表所代表的人口数大体相等，保证一次选举的成功率。“三个便于”就是选区的划分要便于选民参加选举活动，便于组织代表候选人与选民见面，便于代表联系选民、开展活动，接受选民监督。首先，在划分选区的做法上，可以按居住状况与工作单位划分相结合的方法来进行。以往的做法是，农村按居住状况划分选区的比较多，城市按工作单位划分选区的比较多，城乡实行同比例选举人大代表后，城市和农村可根据实际情况选择合适的方法划分选区，前提是要保证本行政区域内每一代表所代表的人口数大体相等。其次，选区的大小，必须按照“每一选区选一名至三名代表”来划分。有的乡镇机构改革后，行政村合并的情况比较多，每个行政村的人数大大增加，这样的村在划分镇人大代表选区时，按照每一选区选一名至三名代表的要求，可以划分两个或两个以上的选区，以确保本行政区域内每一代表所代表的人口数大体相等。第三，要注意统筹划分大选区与小选区。即在划分选区时，应尽量做到在一个辖市（区）级人大代表选区内套若干个镇级人大代表选区。这样做的好处是可以共享选民登记信息，可以实现同步投票和统一计票，方便选举的组织工作，提高选举工作效率，降低选举工作的成本。

四、关于选民登记

选民登记是保障每一个有选举权的公民行使自己的民主权利必经的法律程序。选民登记按选区进行，经登记确认的选民资格长期有效。在实践中，要注意新满十八周岁、被剥夺政治权利期满后恢复政治权利、新迁入本选区的三种情况的选民要予以登记；死亡、依法被剥夺政治权利、迁出本选区的三种情况的人员，则从选民名单上剔除或者不列入选民名单。从以往选举工作的实践结合这次调查的情况看，选民登记工作可能会出现以下几个问题。一是选民对人大代表的选举热情不高，主动登记的不多。特别是农村的选民，感觉选举人大代表与自己关系不大，对人大代表的选举意识淡薄。二是流动人口多和人户分离现象相当突出。近年来，外出经商、务工人员逐年增多，加上大规模的城市拆迁改造和小区开发，人户分离的现象越来越严重，“空挂户”、“暂住户”、“多主户”和“口袋户”等现象日益增多。三是“单位人”和“社会人”的界限越来越难分清。随着一些企业的改制、停产、搬迁等情况的出现，企业职工下岗或自谋职业而流入社会，原企业与现居住社区又未能很好衔接，导致单位和社区“两不管”，在选民登记时很难分清哪些是“单位人”，哪些是“社会人”。四是外来务工人员日益增多，很多外来务工人员长期居住本地且已在本地买房，但户口又没迁移，有的地区外来人口数已经超过了当地户籍人口数。五是企业注册与工作所在地分离现象越来越多，给选民登记工作带来一定的困难。六是部分企业的企业主把组织选举当作份外事，认为是企业的负担，积极性不高。

针对上述问题，我们认为，首先，在选民登记的方式上，还是按照选民登记和登记选民相结合的方式进行。选民登记，要注意加大宣传力度。各地要充分利用媒体及宣传栏等形式，大力宣传人民代表大会制度和人大代表履职的优秀事迹。选举委员会要制定较为具体的选民登记办法，要及时发布选民登记公告。公告要明确规定选民必须主动登记，如不主动登记，漏登后果自负，以此促进选民增强参选意识，主动进行登记。每个选区要从便于选民登记的角度出发，酌情设立若干个选民登记站，每个登记站配备1—2名登记员，通过广播、黑板报、报栏（公示栏）发布选民登记公告等形式，动员选民在规定的时间内，主动到指定的选民登记站去登记。登记选民，要做到耐心细致。各地要提前对选民进行摸底，对人户分离的选民做到心中有数。选区选举工作小组要通过入户调查、到选民住所或工作单位动员进行选民登记等多种途径，积极主动地搞好选民登记工作。每个选区要挑选工作负责、责任心强、认真细致的工作人员，逐单位或逐户逐人进行选民登记核对。其次，在公布选民名单方面，选举委员会要认真履行职责，严格按选举法修正案的要求做好工作。选民名单应在选举日的20日以前公布，选民对于公布的名单有不同意见的，可以在选民名单公布之日起5日内向选举委员会提出申诉。选举委员会对申诉意见，应在3日内作出处理决定。申诉人如果对处理决定不服，可以在选举日的5日以前向人民法院起诉，人民法院应在选举日以前作出判决。第三，对流动人口进行选民登记方面，此次选举法修正案未作具体规定，拟参照往届的做法进行。一是流动人口原则上在户口所在地参加选举。选民在选举期间临时在外地不能回原选区参加选举的，经原居住地的选举委员会认可，可以书面委托有选举权的亲属或其他选民在原选区代为投票。二是选民已经迁居异地，但是没有转出户口的，此类选民在取得原选区选民资格的证明后，可以在现居住地的选区参加选举。三是选举法修正案规定，“公民不得同时担任两个以上无隶属关系的行政区域的人大代表”，为做好流动人口的选民登记工作，户口所在地和现居住地的选举机构，要主动承担相应的职责。流出地（户口所在地）的选举机构要为流动人口办理委托投票手续或开具选民资格证明提供便利，流入地（现居住地）的选举机构也可以主动联系户口所在地的选举机构，确认流动人口的选民资格。同时，要在流动人口中广泛进行宣传，使他们明白参加选举的重要意义、具体途径、法定程序以及选举的具体时间等，确保他们积极有效地行使民主选举的权利。

五、关于代表候选人的提出

提名推荐和协商确定代表候选人，是选举中的一个十分重要的环节。它是代表“入口”的第一关，对于调动选民的参选积极性，保证选出素质较高、结构合理的人大代表具有十分重要的意义。选举法修正案对“代表候选人的提出”这一篇章，有以下几方面的重点修改。一是对代表结构中的基层代表作出进一步的规定：“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会的代表中，应当具有广泛的代表性，应当有适当数量的基层代表，特别是工人、农民和知识分子代表；应当有适当数量的妇女代表，并逐步提高妇女代表的比例。”二是为进一步提高选民对候选人的了解程度，使选民选出更能代表他们意愿、为他们代言的代表，选举法修正案从代表候选人提出的各个环节作了具体规定。如在提名环节规定：“推荐者应向选举委员会或者大会主席团介绍候选人的情况，接受推荐的代表候选人应当向选举委员会或者大会主席团如实提供个人身份、简历等基本情况。提供的基本情况不实的，选举委员会或者大会主席团应当向选民或者代表通报”；如在讨论、公布环节规定：直接选举时，公布代表候选人名单和正式代表候选人名单时，均要求公布“代表候选人名单及代表候选人的基本情况”；间接选举时，要求 “各该级人民代表大会主席团将依法提出的代表候选人名单及代表候选人的基本情况印发全体代表，由全体代表酝酿、讨论”；再如在介绍候选人环节，将“选举委员会可以组织代表候选人与选民见面，回答选民的问题”改为“选举委员会根据选民的要求，应当组织代表候选人与选民见面，由代表候选人介绍本人的情况，回答选民的问题”。原来的“可以”弹性空间大，改为“应当”后，增加了对这一规定的刚性约束，有助于进一步扩大选民知情权，使代表候选人与选民的见面具有一定的实效性，提高了选举工作的透明度。

为了更好地贯彻选举法修正案中关于代表候选人的提出环节的规定，我们认为：首先，要处理好优化代表结构与提高代表素质的关系。城乡同比例选举人大代表后，农村的基层代表比例将会有所增加，同时要适当提高基层工人、知识分子代表的比例，减少干部、企业家代表的比例，做到既注意代表结构的优化，又重视代表素质的提高，两者统筹兼顾。第二，在候选人提名环节，要发扬民主，提高“参提率”。各选区工作小组要预选调查摸底，对各选区可能被提名为代表候选人的各类对象进行排队，事先做到胸中有数，心里有底。要放手发动，广泛提名，让选民充分行使提名权，努力提高选民的参选率，扩大“好中选优”的范围。要将初步代表候选人名单及代表候选人的情况在选举日的十五日以前公布。第三，在直接选举的讨论、协商环节，要反复协商，体现民意。要引导选民围绕代表素质和结构的要求，经过几上几下，反复协商确定正式候选人。对于一些意见分散的选区，需要增加协商和征求意见的环节。这里最关键的是要把握好“较多数选民的意见”。如果经过反复讨论协商，仍然对正式代表候选人不能形成较为一致意见的，可以进行预选，根据预选时得票多少的顺序，确定正式代表候选人。需要注意的是，预选不是确定正式代表候选人的必经程序。也就是说，只有在对正式代表候选人不能形成较为一致意见的情况下，才有必要启动预选。第四，在介绍候选人环节，要周密组织，规范有序。我市在2007年底进行的县乡换届选举中，就普遍实行了代表候选人与选民见面的做法，全市辖市、（区）和镇人大代表候选人与选民的见面率分别达84.65%和80.9%，通过见面会，使选民对代表候选人的了解更加客观、全面和深入，为选出自己满意的人大代表奠定了基础。由此可见，2007年人大代表换届选举时的“见面会”，为下一次的换届选举组织代表候选人与选民见面打下了一定的基础，各地也积累了一些经验。为进一步提高介绍候选人的效果和“见面率”，在实践中，要注意把握以下几点：一是要及时部署，统一思想。各辖市、区要按照“每个选区至少要组织一次代表候选人与选民的见面会”的要求，进行认真部署，并明确要求，每个选区至少组织一次代表候选人与选民的见面会，是规定动作，不是自选动作；是一项硬任务，不是软指标。二是要认真谋划，规范有序。要认真制定见面会方案，组织召开现场观摩会，规范见面会的程序。三是要周密组织，提高见面率。要组织领导干部中的代表候选人率先参加见面会，认真回答选民的提问，发挥示范引路作用，进一步提高见面率和选民的参与热情。

六、关于选举投票的方式

采用何种投票方式选举代表，是选民行使民主选举权利的重要保证。在直接选举中，有三种投票方式，即设立投票站、召开选举大会和设立流动票箱。选举法修正案对选举程序的规定，有三方面的重点修改。一是对三种投票方式分别作出规定：“选举委员会应当根据各选区选民分布状况，按照方便选民投票的原则设立投票站，进行选举。选民居住比较集中的，可以召开选举大会，进行选举；因患有疾病等原因行动不便或者居住分散并且交通不便的选民，可以在流动票箱投票。”二是规定：“全国和地方各级人民代表大会代表的选举，一律采用无记名投票的方法。选举时应当设有秘密写票处”。三是规定“公民不得同时担任两个以上无隶属关系的行政区域的人民代表大会代表”。由此带来的问题是：三种投票方式如何选择？如何充分体现秘密写票处的民主性？如何避免“身兼两地代表”出现？

为了保证选举法修正案的这些规定在实践中的贯彻落实，我们认为，要注意以下三点。第一，三种投票方式各具特点，可以综合运用。召开选举大会投票，是一种有组织的活动，能够形成声势，营造出浓厚的民主选举氛围，但工作量大，牵涉精力多，占用选民时间长，对场地和设备的要求也较高；采用流动票箱投票，让老弱病残选民、居住分散、交通不便的选民投票，比较简单方便，但容易发生违规操作现象；设立投票站，宜结合选民登记站的设立，由1—2个选民登记站合并为一个投票站，以便于投票的组织。投票站投票既具有选举大会的严密性，又具有流动票箱的灵活性，也是世界发达国家选举时普遍采用的一种方式。因此，为保证投票选举的顺利进行，各辖市、区和镇可以根据各自的实际情况，将三种投票方式结合起来运用。可以较多地采用设立投票站的形式，同时，选择居民区比较集中的地区召开选举大会，对于患有疾病等原因行动不便或者居住分散并且交通不便的选民，选择采用流动票箱投票。要加大宣传力度，提高选民的政治参与意识，要求选民在规定的时间内到投票站投票或参加选举大会；要加强对流动票箱的管理，对流动票箱的操作作出严格规定，应配备三名以上工作人员，其中一名为监票人。第二，“秘密写票处”的设立，为选民真实、自由地表达自己的选择意愿提供了更加科学、合理的制度保障。但是，在实践中要防止“秘密写票处”形同虚设。以往的选举中，有的地方也设立“秘密写票处”，但真正到“秘密写票处”去填写选票的人寥寥无几。如何充分发挥好“秘密写票处”的作用，我们认为，在直接选举的投票站投票选举时，要动员选民都到“秘密写票处”去填写选票，这样做，可以防止部分候选人贿选、拉票、串联的现象，使选民按照自己的意愿选举人大代表，保证选民自由行使选举权。第三，代表候选人的近亲属实行回避，不得担任监票人、计票人，保证选举结果的公正可信。第四，为避免今后实践中出现“身兼两地代表”的问题，在各级人大代表的选举中，要按照选举法的有关规定，作好代表候选人的提名推荐工作，推荐者应向选举委员会或者大会主席团介绍代表候选人的情况；接受提名的代表候选人应向选举委员会或者大会主席团如实提供个人的基本情况，包括是否担任异地代表候选人的情况，要如实报告是否取得外国永久居留权、外国国籍等情况，以便选举工作机构掌握后依法处理，也使选民或者代表了解情况，慎重提名推荐代表候选人。

我国现行的人大代表选举制度，是我们党把马克思列宁主义的人民代表选举理论与中国具体国情相结合，创造出来的一种新型的民主政治制度，是科学的、民主的、符合国我国情的，具有自己的优越性。特别是选举法的这次修改，更加充分地体现了民主选举的原则，使我国的人大代表选举制度更趋于合理、更便于操作。在实践中，要正确认识和处理好加强党的领导、充分发扬民主与严格依法办事的关系，真正把三者有机结合起来，保障公民选举权利的充分实现，推进社会主义民主政治健康有序地向前发展。