常州市万顷良田建设的调查报告
常州市人大常委会课题组

    2008年12月，江苏省国土厅在全省试点开展“万顷良田建设工程”，并在我市金坛市举行了全省的项目启动仪式。试点开始以来，市委、市政府高度重视，科学谋划，积极推进，各项工作已取得初步成效。为进一步推进这项工程，课题组对全市“万顷良田建设工程”情况进行了深入的调研，并赴兄弟市学习考察，形成调研报告，供参考。
     一、我市“万顷良田建设工程”的基本情况和主要做法
    （一）基本情况
    我市“万顷良田建设工程”在2009年启动，全市首批“万顷良田建设工程”涉及金坛、溧阳、武进、新北4个项目区，总面积7.07万亩，共涉及8个镇，26个行政村，150个村民小组，需搬迁农户6306户，拆迁民房150.4万平方米；拆迁企业124个，面积13.5万平方米。需集中安置农户5937户，安置房建设面积103.5万平方米；涉及土地流转面积5.77万亩。项目实施后，可新增耕地7153亩，置换城乡建设用地5091亩，建成高标准农田63146亩。至今年4月底，项目区民房拆迁签约率已达95%，已实施拆迁近2万平方米；在建的安置房面积37万平方米，已建2.3万平方米，已安置农户153户；正办理土地流转农户2415户，涉及流转面积1.54万亩，筹建中的土地股份合作社20家；正着手整理土地面积1.28万亩，已完成7000亩。
    （二）主要做法
    1．领导重视，组织落实。“万顷良田建设工程”是个系统性、政策性和业务性很强的工作。省国土厅2008第290号文件后下发后，市委、市政府十分重视，认真研究文件精神，成立了以市长为组长、分管书记、分管市长、市政府秘书长为副组长，分管秘书长、农工办主任、国土、发改委、财政、人社、城乡建设、交通运输、水利、农委、审计、规划、统计、监察等部门主要负责人为成员的领导小组，负责相关政策的制定，协调解决重大问题。领导小组下设办公室，设在市农工办，由国土局、农工办主要负责人任主任，负责工程的组织实施、督查考核等工作。各辖市区也根据各地的情况，成立了由党委或政府主要领导为组长的领导小组，并下设办公室。武进区成立三个工作指导组，负责指导三个试点镇的业务工作。新北区成立了项目建设指挥部，具体负责项目的推进工作。各辖市、区项目试点镇也都成立了相应的工作班子和项目推进小组。各级、各部门根据各自的职责，形成了分工负责、定期协商、相互配合、协同推进的工作机制，为“万顷良田建设工程”顺利推进提供有力的组织保证。
    2．科学合理编制项目规划。各地在全面深入调查的同时，结合土地利用总体规划、土地开发整理规划、基本农田保护规划等，委托专业机构编制试点区“万顷良田建设工程”规划方案。在项目区域的选择和规划方案的编制过程中注意做到三个结合：一是把项目实施与推进新农村建设相结合。通过项目实施，进一步优化区域布局，统筹配置资源，推进农地向农业规模经营集中，工业向园区集中，居住向城镇集中，并结合新的变化，适时修改小城镇建设规划。二是把项目实施与推进现代农业园区建设相结合。各辖市、区在项目选址上都充分考虑本区域原有的地域和产业特色，着力于建设符合现代高效农业发展方向的农业园区。如武进区的礼嘉镇项目分区以万亩丰产方为目标，建设高产优质水稻育种基地和科研中心；横山桥镇项目分区以龙潭湖农业生态园为依托，打造国家级现代生态农业高科技示范园；邹区镇项目分区重点发展设施蔬菜产业，建成凌家塘批发市场的储备基地。新北区则根据本区域特点，编制了农业产业规划和基础设施建设规划，规划蔬菜种植面积1.5万亩，优质稻米区0.5万亩，精品园艺休闲区0.4万亩，建成生态、旅游观光低碳型的现代农业园区。三是把项目实施与推进农民生活改善相结合。各辖市、区在规划编制过程中，充分征求项目区的群众和基层干部的意见，在安置房的选址、安置小区和安置房的规划设计上，认真听取农民的意见，充分体现农民的意愿。现金坛、新北“万顷良田建设工程”规划方案已通过省国土厅的审批，溧阳、武进的规划方案也已通过市级论证，并报省审批。
    3．拓展项目筹资渠道。“万顷良田建设工程”是一个浩大的工程，尤其是资金需求量巨大。各级各地认真测算，积极拓展筹措渠道，为项目的启动和推进募集各项资金。一是多渠道筹措各项政策性资金。各辖市、区通过整合土地整理专项资金、农业重点发展基金地方留成部分、市级安排的农林水利配套和新农村建设资金等，集中用于项目区建设，同时积极向上争取政策、资金和项目支持。金坛市针对万顷良田、基本农田示范区二期工程均在指前东浦村实施的机遇，争取到基本农田示范区工程建设项目资金800万元。二是搭建融资平台。新北区财政出资1.5亿筹建的常州新希望农业投资发展有限公司，作为万顷良田工程投资、融资、建设、运行和收益的主体，负责项目建设和资金调度等工作，成立后运行良好，为工程的顺利推进提供了很好的资金和组织保障。各辖市区也正在搭建或筹划搭建融资平台。三是探索建立工程建设的绿色通道，减免相关规费。武进召集相关部门协调，减免了一部分政府规费。
    4．做好拆迁安置工作。拆迁安置工作是群众最关心的大事。各级各部门坚持以人为本，精心组织，严格按照政策、法律，做到公开、公正、公平，尽力保障农户和集体经济组织的利益。一是充分尊重农民的意愿。从项目的确定、搬迁安置补偿的方案、安置房的设计等等都注意征求、听取搬迁农民的意见。二是科学评估，合理补偿，灵活安置。各地严格按照征地拆迁的有关规定，对拆迁房屋进行评估和补偿，并制定灵活的安置方案，制定实物安置、货币安置、进敬老院养老安置等多种安置方式，供拆迁农户选择。三是着力推进安置房建设。各地坚持先建后拆的原则，努力实现拆迁户零过渡，尽可能减少因拆迁安置给农民生活带来的麻烦和困难。由于各级政府细致的工作，各项目区的拆迁安置工作比较顺利。武进区仅用一个月时间，农户拆迁签约比例就达95%。目前，各辖市、区安置房建设已经全面启动。
    5．推进土地的集中和良性运作。一是各辖市、区坚持“依法、自愿、有偿”原则，制定了土地承包经营权流转办法或方案，鼓励和引导项目区农户进行土地承包经营权的流转。二是积极进行组织创新，以农户流转的土地为基础，组建土地股份合作社，为现代高效农业的发展提供组织基础。全市4个项目现已组建了20个土地股份合作社。三是结合各项目区的特点，积极招商引资。新北区按照“万顷良田”产业规划，编制了招商指南，围绕优势特色产业，积极与全国知名的餐饮企业和农业龙头企业洽谈，扩大农业利用“三资”规模，调整农业引资结构，吸引了大娘水饺、菜根香、丰土农科、红谷粮食、怡泰食品、常沪草坪等多个优质项目进驻园区，其他辖市、区也启动了项目区的招商引资工作。
    6．做好政策宣传、研究和制定工作。“万顷良田建设工程”是一个创新举措，和广大农民的利益密切相关，推进中必将涉及很多政策、法律问题。市和辖市、区各级、各部门认真研究相关的政策法律。一是加强对工程的宣传。武进编写了《“万顷良田建设工程”政策解读》，通过各种途径，全方位介绍“万顷良田建设工程”的特点、意义、房屋拆迁转换、土地流转等群众关心的热点问题，争取群众的理解和支持。二是结合本地实际，制定出台一系列政策制度，为项目的推进提供制度保障。如溧阳市制定出台了“万顷良田建设工程”房屋拆迁补偿和安置实施细则，研究制定了“万顷良田建设工程”土地承包经营权流转的实施意见等。其他辖市、区也结合本地实际和项目的要求制定了一系列配套政策。这些政策制度的出台，为“万顷良田建设工程”的推进提供了制度保障。
    二、我市“万顷良田建设工程”推进中的主要问题
   （一）组织体系不够合理，部门协调不足。“万顷良田建设工程”是一个系统工程，是推进我市城乡一体化，解决“三农”问题的有力抓手。在调研中，我们感到各级各地在推进中虽然很重视，但对此工程对解决“三农”问题的重要性认识上不够统一，立足点不够高，在推进中更偏向于把它作为解决土地瓶颈的抓手，而没有真正站在农民的立场，从富裕农民、实现城乡一体化的长远目标来实施这项工程。具体表现在：一是在领导小组的组成上，市级和一些辖市、区分管农业的政府负责人没进入领导小组。“万顷良田建设工程”与“三农”密切相关，推进过程从涉农资金的整合、耕地集中以后项目区现代农业的发展等等很多问题都涉及到农口部门，如果分管农业的政府负责人不进入领导小组，不利于工程推进中的协调和协同。另外，项目领导小组办公室有的设在农工办，有的设在国土局，市、各辖市、区不统一。二是在项目实施中，各相关部门之间从项目推进中各类手续的办理到规费的收取等等环节协同性不够，没有真正体现出服务“三农”、优惠“三农”的政策要求。如农民集中安置房不是商品房，但在建设过程则完全按照商品房操作，不仅手续繁多、程序复杂，而且收费项目多，收费标准高，规费占了开发成本很大一块。如武进区安置房开发成本不包括土地是1300多元/平方米，其中仅水、电、气设施建设费就高达400多元/平方米，尤其是供配电设施建设费全部按照城市商品房建设标准的上限230元/平方米收取，而相邻的无锡在安置房建设中，供配电设施建设费只收取原有供配电设施的增容部分；此外还有房屋评估等的中介费、行政事业规费等等，加重了农民的负担，加大了项目推进的资金压力。
（二）政策配套和落实不够及时，制度创新不足。1.按照省、市有关规定，在农业园区可以按照园区面积的3-5%匹配农业生产配套设施用地，这也是现代规模农业发展的必要条件。但由于我市还没有制定相应的操作细则，这项规定至今没得到执行。2.建立土地股份合作社是实现农业产业转型的重要制度创新，《江苏省农民专业合作社条例》已经于2010年1月1日正式实施，条例规定：“设立农民专业合作社应当依法登记，取得农民专业合作社法人资格。未经依法登记，不得以农民专业合作社名义从事经营活动”。但在实际操作中，一些地区有关部门对土地股份合作社没有及时登记，导致合作社运作没有合法身份，影响项目区招商引资的开展。3.对项目区安置农民的社会保障力度不大，项目区安置房只有新北是产权房，在解决农民后顾之忧上制度创新力度不大。4.在解读上级政策时不够灵活，结合本地实际进行消化、创新的力度不够。如对万顷良田的规模、对土地上原有附着物的处理、整理后耕地的产业发展方向、对项目区原有的一些村庄的保护等等，过分机械地强调遵照省里的规定。
（三）项目建设资金筹措难度大。“万顷良田建设工程”所需资金数额巨大，从项目一期测算的投入情况看，每置换出一亩城乡建设用地指标，金坛需投入23万多，溧阳需21万多，武进需70多万，新北需90万多，这其中还不包括解决项目区农民提高社保所需的费用。项目推进过程中，各辖市、区资金缺口较大，金坛预算总投资要2.5亿，至5月份，已投入新增建设用地有偿使用费2500多万，后续投入财政难以承受，且该市土地挂钩指标增值空间不大，后续项目实施资金面临压力更大；溧阳首期项目预算总投资2.6亿元，前期运作主要依赖贷款的1个亿，因项目尚未获批，政策性资金还没到位，土地指标的运作也需在项目验收以后才能进行，资金目前仅落实1.2亿元，后期推进资金筹措仍有较大困难；武进区初步估算首批项目建设资金需8.5亿，已筹措各类政策性资金3亿元多，还有5亿资金需在项目验收后通过运作增加的土地指标筹措，而武进的项目也还没通过省国土厅的审批，土地指标运作是一个比较长的过程。从资金的筹措渠道看，除新北区组建了常州新希望农业投资发展有限公司作为筹资、运作的平台外，其他辖市、区工程的实施目前主要还是依赖土地、农业等政策性资金和贷款，项目资金来源不多。资金不足、筹资困难已成为项目进一步推进的最大障碍。
（四）土地流转和运作难度较大。各地农民对土地的依赖程度不同，加之农保太低，难以维持在镇区集中居住以后生活成本的上升，农民对进镇居住后的生活有后顾之忧；同时，由于这几年国家对农业补贴的不断增加，农民种地的积极性有所上升，这些因素导致各地土地流转难易不一。在项目推进中，对于个别不愿流转土地的农户各地缺乏相应的对策措施；土地运作的思路不够开阔，方法不够灵活；不同的地域招商引资难度也不一，武进、新北相对容易，金坛、溧阳相对较难；项目区引入的不同产业导致土地流转金保障难度不同，如粮食区土地收益就难以满足支付基本土地流转金的需求。
    三、进一步推进我市“万顷良田建设工程”的建议
    （一）加深认识，进一步完善组织领导体系
    加快形成城乡经济社会发展一体化的新格局，是破解“三农”难题的根本出路，是缩小城乡差别、实现城乡共同繁荣的根本途径。“万顷良田建设工程”是省国土厅根据我省经济社会发展的实际提出的创新之举，目的是为了促进全省城乡统筹发展和社会主义新农村建设，实现保护资源和保障发展的双赢，强化节约、集约用地，优化土地利用结构，推进规模化、现代化农业的发展，促进农村耕地资源、建设用地资源、劳动力资源和市场需求与公共服务资源的有效集聚。这项工程的实施与当前各级政府正在推进的“三集中”十分契合，各级各地在实施中不能仅作为解决经济发展中土地瓶颈的途径，而是要站在推进城乡一体化的高度进一步深化认识，要牢牢抓住这个机会，把“万顷良田建设工程”真正纳入城乡一体化建设的范畴中去，统一认识，加强宣传，加强组织领导，按照城乡一体化建设的要求，进一步调整和理顺组织领导实施体系，创新体制机制，使“万顷良田建设工程”成为城乡一体化建设的重要抓手。建议分管农业的市长进入项目领导小组，任副组长；进一步强化工作班子建设，由分管市长任办公室主任，主抓项目的具体实施。在项目推进中，要根据各地经济社会发展情况，科学规划，量力而行，把握好项目推进的节奏和力度。建议武进和新北区抓住机遇全面推进；金坛、溧阳要做好规划，立足以点带面，逐步稳妥推进，对于规划中地块，严格控制各类建设，对确需进行建设的，要按照“三集中”原则，积极引导向乡镇集中，真正使项目的推进与经济社会发展相适应，与广大农民的意愿和利益相一致。
    （二）深化研究，尽快推进各项配套政策措施的出台
    “万顷良田建设工程”是一个创新工作，没有现成的经验可借鉴。启动一年多以来，各地已积累了很多经验，也遇到了很多问题，其中很多是政策问题，需要各级加强研究、加强指导和规范。
     一要围绕维护农民利益加强政策的研究和制定。农民是“万顷良田建设工程”的直接参与者，也应该是最大受益者，在推进过程中，要切实尊重农民的意愿，把农民的利益摆在第一位。一是要逐步稳妥地推进项目区农户“双置换”的实施。农民进镇集中居住后，生活方式完全城市化，生活成本必将大大上升。由于我市人多地少，仅靠土地流转的收益和低水平的农保，显然难以满足生活成本的上升，特别是一些低收入、没有固定工作收入的农户，影响更大。调查中有一种担忧“万顷良田建设工程”处理的不好，会使小康的农民变为贫困的市民，也会阻碍这个工程进一步的推进。苏州、无锡等兄弟城市把“万顷良田建设工程”和“双置换”相结合，稳步推进农民向市民的转变。建议相关部门加强研究，精确测算，结合“万顷良田建设工程”实施，逐步稳妥地推进集中居住农民以土地承包经营权置换社保，以宅基地置换城镇住房“双置换”政策，有条件的一步到位，实现城保，没条件的暂时享受城镇居民最低生活保障，切实解决农民的后顾之忧，也为万顷良田建设提供了政策保障。同时按照省里的规定，安置房需尽可能为产权房，一时难以实现的，要给出一个时间表，尽快为置换农户核发土地使用证和房屋产权证，使农民的资产活起来，切实保障农民住房的财产权益。 二是要优化社区服务。要按照城市社区管理理念，积极探索农村社区化管理新模式，设立社区服务中心，通盘考虑基本公共服务，全面提升农村社会组织、运行、管理和服务水平，确保进镇农民及时享受与城镇居民同等待遇。三是要加强对农民的就业培训，积极创造就业机会。大力开发公益性和灵活就业岗位，切实解决年纪大且没有专业技能人员的就业，利用安置小区配套的商业用房，积极为这些人员提供就业岗位。四是切实尊重和满足农民多形式的需求。安置房设计建造等要多多了解农户要求，要充分考虑农民的实际需求和生活习惯，合理确定住房建设标准和户型，适应农民不同层次的住房需求；由于财力原因一时难以让农民享受城保的，建议在安置区附近留一些农地，根据安置农户申请给予少量的农地种植蔬菜，以补贴一些生活开支。五是要确保农户从流转土地中获得稳定收益，并建立合理的收益增长机制和风险预防保障机制。
      二要建立项目实施各方的利益分配协调机制。“万顷良田建设工程”是一个长期、复杂、艰巨的系统工程，需要各方全力以赴协同作战，如何调动各方的积极性、主动性至关紧要。从全市看，各辖市区为投资主体，乡镇、村为实施主体，乡镇、村的作用十分重要，且在工程完成以后，安置小区的运行、管理和维护责任基本上都由项目区的镇、村承担，需要持久、巨额的支出和付出，所以在项目实施过程中，在资金使用、土地利用、增值收益所得等方面要充分考虑镇、村的利益，建立利益分配机制，充分保护基层的积极性和创造性。建议从项目置换出的建设用地指标划出一定比例的土地指标交给镇、村运作，或者在安置区的建设过程中，匹配一定的物业，其收益作为安置小区平稳运行的经费保障。同时为了增强项目组织实施者的责任心，要建立考核奖惩机制，对试点镇和有关部门实行跟踪监督，定期督察考核，适时通报实施情况，奖优罚劣，切实推进工程的顺利实施。
      三要及时研究制定项目推进中相关的政策制度。调研中各辖市、区一致反映农业园区配套设施用地问题，建议相关部门加快研究，尽快出台农业园区配套设施用地政策，建议按农用地管理，避免挤占宝贵的建设用地资源。土地的集中是实现农业产业化、标准化的前提，“万顷良田建设工程”使原来分散的土地集中起来，但如何运作这些土地，需要相关部门加强研究，积极推进土地经营制度的创新，为集中起来的土地的良性运作提供政策制度支持，着力推进现代高效农业的发展。
      四要灵活掌握和运用各项政策。“万顷良田建设工程”是省国土厅的创新之举，需要各地结合各自的实际，因地制宜，开阔思路，在实践中不断完善和创新。所以，各地在项目规划的编制、政策的制定和实施中，要充分分析和考虑本地区的特点和特色。如对项目区面积无法达到省要求的，可以在申报时予以说明，或者作为市级工程实施；对于项目区有特色的古村落以及基础设施完善、已经整理得很好的村庄，在规划申报时积极争取省里的支持予以保留；对于原有土地上种植的经济作物，要在充分尊重农民意愿的基础上灵活处理，不可一刀切全部铲除。
    （三）开拓创新，积极为工程推进提供资金保障
    万顷良田建设工程浩大，周期较长，资金需求量巨大。尽管各级各地在实施过程中的财务保障上作了很多探索和努力，但资金问题仍是制约工程推进的最大问题，需要各级各部门开拓创新，积极拓展筹资渠道。一是积极争取和整合土地上的政策性资金。根据相关政策法规规定，这块资金包括：1.耕地占用税，常州市区收取标准为45元/平方米，辖市为40元/平方米；2.土地出让纯收益的15%；3.新增建设用地有偿使用费60%返还地方财政部分；4.农业重点开发建设资金，2400元/亩，分配比例为省、市、县分别为60%、10%、30%；5.使用城乡建设用地增减挂钩指标减免的规费，金坛5万/亩，溧阳5.5万/亩，武进7万元/亩，新北8万/亩；6.“万顷良田建设工程”省投资资金，按项目总面积，符合省立项条件的，省国土厅按1500元/亩的标准予以拨付资金；7.使用城乡建设用地增减挂钩指标到镇区用于商业、房地产地块出让的收益部分。二是着力争取和整合涉农资金，重点投入项目建设。如今年中央重点扶持农村小型水利建设，相关部门要积极编制项目，争取上级资金的扶持。三是加大财政扶持力度。改革开放以来，城市面貌日新月异，广大农民为我市经济社会的发展作出了巨大的贡献，现在我市已经进入以工促农、以城带乡的阶段，各级财政应该结合经济社会发展的要求，积极调整支出结构，建立财政支农资金稳定增长机制，努力实现总量持续增加，比例稳步提高，不断加大对“三农”的投入，同时，建议各级财政建立“万顷良田建设工程”专项资金。四是积极招商引资，鼓励各类资金参与到项目建设中来。五是以农户置换出的土地为基础，筹建经济实体，如农业开发公司等，并依托经济实体，抓住国家金融支持上向“三农”倾斜的有利时机，积极向农业发展银行等金融机构争取贴息贷款，建立项目运行的自我造血机能。六是建立项目资金的监管机制。项目资金封闭管理，明确监管组织，建立监管制度，全程对资金使用进行监管，确保项目资金的高效使用。
    （四）因地制宜，着力推进项目区现代高效农业的发展
    “万顷良田建设工程”通过对土地的集中和整理，为农业规模化、高效化经营提供了很好的基础，是发展现代高效农业的有力抓手。为此，在工程实施中，一要积极推进土地流转。要加强宣传，组织、引导农户进行土地承包经营权的流转，大力推行土地股份合作社，农民以承包经营权入股，村集体组织以新增耕地入股，由土地股份合作社统一经营承包权，尽快形成土地变股权、农户变股东、有地不种地、收益靠分红的土地流转模式。要建立健全土地流转的程序、合同管理、登记备案等管理制度，确保土地流转的规范进行。二要进一步加强土地流转信息平台建设，为土地流转提供有效服务。三要全面扎实分析各项目区的区位和产业特色，认真编制各区产业发展规划，积极开展或参与农业招商活动，吸引农业龙头企业和其他各类资金投资到项目区。努力培育和支持本地原有产业，鼓励和帮助本地种粮大户和特色农业经营者不断扩大经营规模，发展现代高效农业，提高经济效益。四是建议“万顷良田建设工程”与正在推进的“双百万亩”建设工程相结合。这两项工程一定程度上是相互交叉的，“双百万亩”建设工程需要有成片、集中的良田，“万顷良田建设工程”整理后的土地需要有适合的产业植入，两者密切相关，不可分割。建议两个项目的牵头部门加强协调和整合，形成合力，集中工程中的各类资源，统筹兼顾，共同推进我市现代高效农业的发展。
    （五）加强协调，打造项目建设的“绿色通道”
    “万顷良田建设工程”是一个系统工程，它的实施需要各相关单位和部门协调一致，共同推进。为此，首先要进一步统一对“万顷良田建设工程”重要性的认识；其次要结合自身的职责，认真梳理，加强研究，找准服务“万顷良田建设工程”的切入点。建议各相关单位和部门建立联席会议制度，定期研究工程推进中遇到的各类问题，形成合力，从规划的编制、安置房的建设、土地的整理和流转、项目区农业产业的发展等各个环节，尽量减少审批流程，尽可能地减免各类规费，为工程的实施打造“绿色通道”。特别是在安置房建设中，有关部门要加强协调，在规费收取时，建议对行政事业规费实行“零规费”，中介服务费按最低标准收取，水、电、气等公共设施建设费按最低成本方案进行配套，最大程度减轻农民的负担。工商部门要本着为“三农”服务的宗旨，积极主动，发挥职能作用，尽快推进《江苏省农民专业合作社条例》的实施，使流转土地按照土地股份合作社的要求规范运转，为土地的良性运行和现代高效农业的发展提供政策法规保障。