关于我市卫生监督体系建设情况的调研报告

发布日期：

2013-05-20

来源：人大网

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常州市人大常委会教科文卫工委

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

按照市人大常委会的工作安排，3月下旬，我委组织部分委员和人大代表，在市人大常委会副主任俞志平、贾宝中、杨建、邵明的带领下，对我市卫生监督体系建设情况进行了调研。我们先后听取了市卫生局和钟楼区、新北区关于卫生监督体系建设情况的汇报，现场视察了双桂坊美食街、魏村水厂、行政中心二次供水、星明医院、中天钢铁游泳馆和溧阳市戴埠卫生监督分所，以及江苏理工学院卫生室、食堂等，并专程赴苏州市、上海市考察学习。现将调研情况汇报如下：

一、我市卫生监督体系建设现状

近年来，市政府及卫生行政部门不断深化医药卫生体制改革，加强卫生监督管理机构和网络建设，认真贯彻执行国家卫生法律、法规，努力维护公共卫生和医疗服务秩序，积极探索卫生监督的运行机制，为促进全市经济协调发展、社会稳定和人民群众的健康安全提供了有效保障。

（一）监督体系初步建立

根据卫生部《关于卫生监督体制改革的意见》和《关于卫生监督体系建设的若干规定》，从2002年起，我市积极稳妥推进卫生监督体制改革，至2012年，市及各辖市、区全部完成卫生监督机构独立组建工作，并在全市建立了由乡镇卫生院、社区卫生服务中心、服务站防保医生兼职协管的卫生监督制度，从体制上解决了卫生监督与技术服务不分、执法力量分散问题。天宁、钟楼配备了专职卫生监督协管员（检查员），金坛、溧阳在中心镇设立了卫生监督分所，基层卫生监督网络建设不断加强。目前，全市各级卫生监督机构共核定人员编制270名，部分辖市、区配备了卫生协管员（检查员），所有乡镇、街道设有防保人员，全市卫生监督管理体系基本形成。同时，各级政府逐步加大投入，不断改善卫生监督机构的业务用房、执法车辆、检测装备和信息化设备等硬件条件。2011年，除新北区外，所有卫生监督机构都通过了省卫生监督体系建设评估验收，其中市卫生监督所和武进区、钟楼区卫生监督所评为“达标示范”所。

（二）监督职能全面履行

自2002年市卫生监督所正式成立以来，各级卫生监督机构，在艰苦创业、克难求进的同时，全面履行卫生部确定的七大类23项卫生监督职能，取得了明显成效。一是切实加强生活饮用水监督监测。对全市461家供水单位实施规范化管理，在全省率先实行饮用水在线监测系统试点和建立饮用水卫生监督信息公示制度，积极探索“实时预警与快速处置相结合”的监管保障模式，并将饮用水的检测指标由原来的35项增加到106项，同时，加强涉水产品的管理和二次供水的卫生监督，着力提高饮用水的质量。二是全面实施“五小”行业长效管理。全市30000多家“五小”单位均纳入日常管理，广泛开展“五小”行业示范街、示范店建设，着力增强“五小”行业的自律和规范管理、安全经营意识，管理水平国内领先，管理模式得到卫生部肯定。三是不断强化餐饮环节食品安全监管。全市11338户餐饮单位量化分级管理实行率达95%以上，适时开展餐饮食品安全专项整治督查，加强日常卫生监管，近几年，基本没有发生大的食物中毒和突发公共卫生事件。四是积极开展公共场所卫生监督。按照卫生部明确的七大类28个行业的监督任务，全面实行游泳馆、宾馆（旅店）、浴室、美容美发店等13564家公共场所单位量化分级管理，不断规范秩序。五是扎实做好学校卫生工作。针对学校卫生监督的实际和特点，实行食堂、卫生所、公共场所、饮用水及传染病等综合执法管理，建立“四位一体”监管模式和高校卫生安全管理联席会议制度。六是深入开展打击非法行医活动。通过建立多部门的上下协同联动监管机制，不断强化全市医疗服务市场的监督管理。

（三）监督作用有效发挥

这些年来，各级卫生监督机构围绕全市重点工作、重大工程和涉及民生的重大事项，积极履职，强化监督，优化服务，发挥作用，不断提高卫生监管水平。一是依托行政审批中心平台，设立卫生行政许可审批“直通车”，进一步简化程序，方便用户，提高效率。二是主动为管理相对人，特别是“一核八园”、“510计划”等500多个（家）重点工程（企业）上门提供服务，并坚持做到告知、审核、指导、办证、送达“五到位”。三是充分发挥卫生监督机构的专业优势，着力增强卫生监督的实效。通过采用现场快速检测技术、远程在线检测预警等手段，强化重大节日和全市性重大活动、重要会议的卫生监督，保证餐饮食品安全，圆满完成了创建全国文明城市和国家卫生城市，以及省运会等卫生安全保障任务。积极参与双桂坊放心食品一条街的创建工作，重点在技术、管理等方面提供指导服务。

二、我市卫生监督体系建设存在的问题

我市卫生监督体系建设经过了10年的探索实践，在全市各级卫生监督人员的共同努力下，卫生监督事业不断向前发展。但对照国家和省有关卫生监督体系建设的标准，以及人民群众对公共卫生的需求，还面临着不少困难和问题，突出反映在：

（一）体系建设有待加强。目前，各级卫生监督机构均为同级卫生行政部门下属的事业单位。现在承担的卫生法律法规监督执法职能，仅是受卫生行政部门的委托，而没有明确的主体地位，包括编办批复成立卫生监督机构的文件中也没明确的表述。在市与辖市、区的监督职能划分上，没有具体界定，往往发生重复执法或扯皮、推诿，以及管理相对人不满的现象。同时，与药监、工商、质检等部门之间职能交叉，实际操作中容易造成难协调、难处置的被动局面。

（二）监管网络不够健全。从市到各辖市、区，虽然都成立了卫生监督机构，包括乡镇卫生院和社区卫生服务中心均设有防保人员，但对照卫生部《关于卫生监督体系建设的实施意见》和《关于切实落实监督职责进一步加强食品安全与卫生监督工作的意见》规定，政府核定的卫生监督人员编制普遍不足，（按每万人〈常住人口〉配备1名卫生监督员的最低标准计算，尚缺200多名），个别辖区因缺少人员编制，直到去年才正式单独成立卫生监督机构。作为基层网底的乡镇和街道，卫生监管力量更为薄弱，除金坛、溧阳两市设有几个分所外，其他辖区的乡镇、街道均无卫生监督机构和专职人员，仅靠负责防疫工作的防保人员兼管卫生监督，且没有明确的法律地位。天宁、钟楼两区，现虽配有部分卫生协管员（检查员），但就全市层面而言，卫生监督协管队伍尚未建立，部分乡镇和街道的卫生监管工作处于漏管、失管状态，一旦发生意外，后果不堪设想。

（三）整体素质亟需提高。卫生监督机构是一个新组建的机构。这几年，尽管采取各种措施加强教育、培训，努力提升卫生监督人员的综合素质，但由于起步晚、队伍新，基础相对比较薄弱，人员结构不尽合理，尤其是对相关法律法规的理解和把握，深度不够、准确性不高，一定程度上影响了行政管理和监督执法的效率、效果。更为突出的是，基层防保人员的素质参差不齐，而且大多专业不对口，或缺乏卫生监督专业知识，严重影响了基层卫生监管工作的正常开展。

（四）经费保障尚不到位。卫生监督机构系全额拨款事业单位。多年来，在各级政府的重视和关心下，卫生监督体系包括设施、装备等硬件建设得到了一定改善。但是，随着各类卫生监督保障任务的加重，贯彻《行政许可法》实行零收费后，卫生监督机构面临着开支增加、来源减少的双重困难，原本就没有其他专项工作经费和办案经费的矛盾更加突出。特别是部分辖市、区，由于投入不到位，经费紧张，必备的执法车辆、现场快速检测设备和办公设施等尚未配备齐全，有的至今没有固定办公用房，或面积未达标，与所承担的职责不相适应。另外，卫生监督机构在执行全市性重大活动、重要会议的卫生安全保障任务中，有责任却没有相应的经费保障。所有这些，不仅影响了正常监管工作实施，并将影响卫生监督事业的发展。

三、加强我市卫生监督体系建设的几点建议

根据调研情况，包括学习考察情况，特别是目前存在的困难和问题，就如何进一步加强我市卫生监督体系建设，我们提出以下几点建议：

（一）深化卫生监管体制改革，强化卫生监督执法职能

市政府及其相关部门要按照建立“职责明确、行为规范、执法有力、保障到位”的卫生监管体制要求，进一步深化卫生监管体制改革。一是理顺监管体制。本着“精简、效能、统一”的原则，结合即将实施的行政管理体制改革，将卫生行政部门中相关卫生监督内设机构与同级卫生监督机构合并，统一组建常州市卫生局卫生监督局，由市编办发文，明确为行政执法机构，专司卫生行政执法职能，并将卫生监督执法人员纳入参照公务员管理，解决卫生行政部门与卫生监督机构职责重叠，执法主体与执法队伍分离的问题。二是明确职能分工。根据现行卫生法律法规规定，在进一步明确卫生监督机构的基本职能，明细每项职能的具体内容和项目的基础上，科学划分市、区卫生监督机构的职责分工，合理厘定工作重心，优化配置执法资源，形成卫生监督机构层级清晰、分工明确、运转畅顺、联动有力的新格局。三是避免交叉执法。针对近几年食品卫生监督职能移交后，出现执法主体与职责不相一致的情况，在下一步行政管理体制改革中，进一步明确卫生与相关部门在这方面的监管职责，整合管理职能，归并管理部门，避免多头管理或监管空白。

（二）健全卫生监管工作机制，增强卫生监管工作实效

卫生监督机构要进一步转变理念，改进管理方式，加快建立健全管理相对人自主管理、行业自律、政府监管、社会监督的卫生监管工作机制，提高行政效能和监管水平。一是强化管理服务。卫生监督机构既要处理好规范秩序和惩处违法的关系，更要把工作着力点放在管理服务上。要进一步加强法制宣传教育，增强管理相对人的法律意识和责任意识，督促、指导、帮助管理相对人建立健全日常内部管理制度，促进依法、规范、诚信经营。二是依靠行业自律。发挥行业协会的作用，通过建立行业职业准则、执业规则、开展行业评估和创建示范单位等，进一步提升行业和自律能力，逐步实现由行政管理为主向行业依法管理为主的转变。三是提高监管效率。针对不同行业选择不同的监管方法，如对医疗机构执业采用行业自律为主的方法；对传染病防治、打击非法行医等，实行综合执法；对餐饮业、学校、企业及公共场所卫生实施量化分级管理；对生活饮用水特别是二次供水点增加检测频次等，不断强化监管效果。四是加强信息化建设。加快卫生监督信息系统建设，开发卫生监督业务应用软件系统，建立全市卫生监督信息数据集中管理和共享、交换平台和卫生监测及预警体系，实现卫生监督工作实时动态管理。五是建立健全举报机制，调动社会力量共同参与卫生监督，自觉反对各种违规违法行为，努力营造良好环境。

（三）完善卫生监管网络体系，加强卫生监管队伍建设

市政府及其相关部门要按照中共中央、国务院《关于深化医疗卫生体制改革的意见》提出的全面加强公共卫生服务体系建设，完善公共卫生监管服务网络的要求，进一步加强卫生监管体系建设。一是适当增加卫生监管人员编制。按照“权责一致、编随责增、人事相宜、保障履职”的原则，进一步明确我市应配备的卫生监督人员标准。据学习考察了解，目前苏州已全部执行每万名常住人口配备1.5名卫生监督员的标准。基于行政编制严格控制和我市现有卫生监督人员严重不足的实际，建议天宁、钟楼、戚区暂按每万名常住人口设1名卫生监督员的标准配备，金坛、溧阳、武进、新北暂按每1.5万名常住人口设1名卫生监督员的标准配备，以适应其承担的职责。二是健全基层卫生监管网络。贯彻落实卫生部《关于做好卫生监督协管服务工作的指导意见》，尽快建立健全全市卫生监督协管队伍。参照苏州做法，在全市各乡镇和街道逐步设立卫生监督分所，每个分所由辖市区配备相应的专业卫生监督员和专职协管员，实现卫生监督执法的重心下移和卫生监督的全覆盖。三是着力提升卫生监督队伍的整体素质。按照相关规定和卫生监督员、协管员的必备条件，通过严格考核、公开招录等形式，把懂业务、有能力的专业人员充实到各级卫生监督机构，改善队伍结构。要进一步加强卫生监督人员特别是协管员的教育培训，采取专题研讨、案例点评、现场执法和行政执法听证演练，以及定期轮训等，不断提高卫生监督队伍的政治、法律、专业素质和执法水平。同时，要坚持依法行政，认真落实执法责任制、建立执法责任过错追究制，进一步规范执法行为，努力塑造卫生监督队伍的良好形象。

（四）增加卫生监督经费投入，提升卫生监督保障水平

卫生监督面广量大，关乎民生。各级政府及其财政部门要按照卫生监督与经济社会协调发展的原则和公共财政的要求，完善对卫生监督机构的投入、补助政策，建立稳定、合理的投入机制。一是完善财政经费保障政策。认真执行《关于卫生事业补助政策的意见》关于“各级政府卫生行政部门及卫生执法监督机构履行卫生管理和监督职责所需经费由同级财政预算支出，包括人员经费、公务费、业务费和发展建设支出。其人员经费按照国家核定的编制内实有人数和国家规定的工资、补贴标准核拨；公务费按照财政预算定额核定；卫生执法等专项业务费根据工作需要合理安排；发展建设支出按项目论证意见核定”的规定，在保证卫生监督机构人员经费和日常办公经费的同时，合理安排资金和重大保障任务专项经费，改变目前由卫生行政部门统筹补助的状况。二是合理配置卫生执法装备。根据我市各级卫生监督机构现有装备情况，各级财政部门要按照国家《卫生监督机构建设指导意见》中有关设施、设备和信息化建设的配置标准，合理安排经费，添置必要的交通工具、基本仪器和设施装备，弥补缺口，保证卫生监督机构建设和正常工作的需要。三是加强基层卫生监管网络建设的投入。镇卫生监督分所的办公、业务用房由所在政府提供；卫生监督设施装备由各辖市区卫生监督机构按基本标准统一配置，所需经费列入财政预算；卫生专职协管人员经费按不低于当年城镇职工的平均工资水平发放，由市、区财政按一定比例分担，并根据工作性质和责任，经辖市区卫生监督机构考核后给予一定的绩效奖励，以调动工作积极性，促进卫生监督协管任务的落实。

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