关于我市贯彻实施《建筑法》情况的调研报告

常州市人大常委会环资城建工委主任  朱维平

 

主任、各位副主任、秘书长：

为进一步推动《中华人民共和国建筑法》（以下简称《建筑法》）在我市的贯彻实施，促进我市建筑市场更加规范有序，同时了解十多年来我市在实施《建筑法》过程中面临的一些问题，推动相关法律法规的进一步完善，根据常委会工作安排，3月6日，在市人大常委会俞志平、贾宝中副主任的带领下，我委邀请部分常委会组成人员和人大代表对我市贯彻实施《建筑法》的情况进行了调研，调研组实地察看了建设工程招标投标办公室、菱溪名居、天宁科技促进中心，听取了市建设局的相关工作汇报，现将有关调研情况汇报如下：

一、对我市贯彻实施《建筑法》的总体评价

《建筑法》颁布以来，市政府和建设行政主管部门全面深入贯彻实施《建筑法》，强化建筑法宣传教育，加大行政执法力度，依法加强对建筑活动的监督管理，保证了建筑工程的质量和安全，促进了建筑业健康发展，建筑市场秩序得到了进一步规范。各建筑活动参与者的法律意识有了明显增强，依法守法的自觉性有了显著提高。我市在建设行政管理、建筑市场秩序、建筑行业发展等各方面取得了较为显著的成绩，多项创新工作受到部、省领导的高度评价，并形成“常州模式”在全国、全省推广，为我市的城市建设和经济社会发展做出了积极贡献。

（一）依法行政，建筑市场秩序日益规范。《建筑法》颁布实施以来，市政府及相关部门先后制定完善了50多项配套管理办法和规范性文件，加强了建筑工程招投标办公室、交易中心、质监站、安监站等机构建设，成立了执法监察支队，依法行政和稽查执法能力得到加强。通过普法教育、业务培训、“质量安全月”活动等多种形式普及《建筑法》和《建筑工程招投标法》、《建设工程质量管理条例》、《建设工程安全生产管理条例》等相关法律、法规知识，增强了建设各方主体的法律责任意识和依法建设能力。经过多年的依法监管和行业建设，我市在施工许可、资质管理、工程招投标、施工监理、工程质量和安全管理等方面取得了明显成效，建筑市场规范化程度得到较大提高。在依法行政的同时，市建设局采取多种措施服务于全市的工程建设，实行施工许可网上申报制度缩短审批时限，实行年度投标保证金制度减轻投标企业经济负担，发挥人才和技术优势指导全市重点工程建设。

（二）创新管理，行政监管效能不断提高。市建设局坚持以开拓求发展、以创新求高效，在许多监管领域创先争优，打造出了多项“常州模式”和“常州经验”。加强建筑企业的诚信管理是治理许多行业乱象的有效途径，市建设局自2006年开始在全省率先开展建筑市场信用管理试点工作，对建筑企业在招投标和施工管理过程中的建设行为进行量化考核，建立项目、企业和从业人员诚信数据库，并通过信息平台向社会公布，为实施诚信管理奠定基础。2012年在全国率先开展集商务、技术和企业信用“三合一”的综合评标办法，将诚信管理与经济手段有效结合，促进企业重视诚信建设，在全国、全省起到了积极的示范作用。运用信息化技术提高招投标监管水平，在全省率先实现招投标工作电子化，通过系统对招投标工作进行流程控制和全程监管，并可实现远程异地评标，减少了人为因素的干扰，降低了招投标各方成本，同时，对于有效遏制幕后交易、虚假招标和权力寻租等腐败行为发挥了重要作用。

（三）突出重点，建筑质量安全常抓不懈。市建设局坚持把工程质量和安全作为工程建设管理的核心，将质量、安全报监手续作为发放施工许可证的前置条件，把全市在建工程全部纳入监管范围。作为监管核心的质监站和安监站克服任务重、人手少的困难，采取多种措施加强对工程建设的质量和安全监管。质量监管由原来的验收评定转变为程序监督，突出对主要分部工程和单位工程验收中验收程序和施工技术资料、质量评定文件的监督检查，加强对强制性条文执行情况和实体质量的检查与抽查，同时，推广普及商品混凝土、预拌砂浆和创优节点做法，通过材料和工艺的优化提高工程质量。安全监管突出安全许可和安全生产责任制的落实，以现场抽查、专项检查、专题活动相结合，规范施工现场的安全生产行为。同时，积极推进文明工地、绿色施工的标准化管理，提升我市的安全文明施工水平。在加强行政监管的同时，进一步规范工程监理的现场行为，指导和督促监理人员在施工现场的质量与安全管理中发挥重要作用。近年来，我市获得了“鲁班奖”四连冠，“扬子杯”和全国“AAA”级安全文明标准化诚信工地也名列全省前茅。

（四）助推发展，行业规模水平快速提升。我市建筑行政主管部门坚持以规范市场秩序促进建筑企业的转型升级，引导企业由原先的关系营销和粗放管理向注重技术升级、精细管理、创建品牌上转变，寻求多元化发展，企业的资质等级、技术能力、装备能力、管理能力得到了很大的提升。市建设局一手抓依法行政和市场秩序，一手抓企业的培育和行业的发展，加强了对行业从业人员的教育培训，提高人员素质，对涌现出的样板工程、工法和工地及时总结推广、积极对外宣传，使我市建筑行业的整体水平和国内知名度显著提高。目前，我市的建筑业总产值、资质企业数量和等级、从业人员规模和专业技术人员占比等均呈现出快速发展地良好态势，勘察设计、监理、施工、造价咨询等各类企业配比合理，市场竞争力日益提高，业务范围延伸至国内其他省、市乃至国外，金坛、溧阳已连续多年被评为“建筑之乡”，建筑业正逐步成为我市的一大支柱产业。

二、存在问题

在充分肯定成绩的同时，由于法律的局限性和建筑市场的复杂性，我们也看到一些问题仍然存在，这些问题在一定程度上也是全国建筑市场普遍存在的顽疾。

（一）相关法律条款有待进一步完善。现行《建筑法》制定于上世纪九十年代，受当时历史条件的局限，有些规定已明显不适应新形势的要求，如：同以《建筑法》为上位法制定的《建设工程质量管理条例》在法律调整的范围上不相一致，与《合同法》、《招标投标法》等法律缺乏有效衔接；对建设单位在质量、安全和工程款支付等方面监管约束的条款较少，承发包双方权利义务不对等；对职业健康安全和施工环境管理缺乏相应条款等，需要进一步修订完善。

（二）建设各方主体的建设行为有待进一步规范。建设单位未批先建、三边工程的现象仍然存在，并且由于建设单位在建筑市场中的强势地位，要求设计、监理、施工单位降低节能标准，在备案合同以外搞阴阳合同强迫施工单位垫资，拖欠工程款支付等现象也几乎成了建筑市场的潜规则。监理、检测等中介机构的人员素质和职业道德良莠不齐。施工单位串标、围标，挂靠资质，投标项目经理不到现场，由项目副经理实际负责现场管理等现象也时有发生。

（三）住宅施工质量有待进一步加强。当前，在建筑质量投诉中住宅工程质量占有相当的比重，由于现在建设工程实行了终身负责制，因此，在结构安全上基本能得到保证，部分开发商和施工企业为降低成本，获得额外利润，于是在装饰工程和其它附属工程上做文章，降低标准或偷工减料，导致质量不能保证，尤其现在越来越多的商品住宅实行精装修出售，这方面要引起足够的重视。

三、对我市贯彻实施《建筑法》的建议

不论从经济学角度还是社会学角度，建筑市场都是一个有着巨大影响力的市场，城市建设、经济发展、民生保障都离不开建筑市场的繁荣，然而，市场的繁荣必须建立在规范的基础上才有持久的生命力，为进一步贯彻《建筑法》，进一步促进我市建筑市场的规范化建设，我们提出如下建议：

（一）要坚持强化管理，促进我市建筑业市场进一步规范。工程建设程序多、环节多、参建单位多，要根据各方主体在建设过程中的作用和行为特点加强监管。以程序监督为主线加强建设单位的管理。要严格施工许可，督促建设单位按基本建设程序组织建设活动，杜绝“三边工程”，特别是政府工程更应该在这方面做好示范带头；加强对招标文件的审查，控制“暂列金”和“暂估价”的列支，防范建设单位将重要材料、设备和附属工程捆绑招标，另行发包；强化对建设单位资金落实情况和支付担保的管理，防止因建设单位拖欠工程款而导致农民工工资拖欠现象的发生。以诚信管理为主线加强施工单位的管理。进一步加强对企业良好行为记录和不良行为记录的检查、记录和公布，建立诚信奖惩机制，并与企业的市场准入、资质管理、招标投标、表彰评优等充分挂钩；要加强项目经理的现场管理，可以尝试实行打卡考勤制度，为注册项目经理统一配发考勤卡，通过现场打卡机记录项目经理的到场情况，在日常巡查或工程验收时加以核查，减少工程挂靠和人证分离现象的发生。以履职监督为主线加强对监理单位的管理。现行施工管理体系中监理的作用越来越突出，2013版施工合同更是建立了以监理为施工管理和文件传递核心的合同体系，因此，必须严格监理人员现场履职情况的检查，加强对监理人员业务能力和职业道德的教育，确保监理能够更好地发挥在施工管理中的主导作用。

（二）要积极加以引导，推动我市建筑业进一步创新发展。服务社会化程度的不断提高为建筑行业的集约化发展提供了有利契机。目前，大部分监理企业已由过去传统的施工监理向项目管理转型，下一步要积极引导施工企业向产业链的两头延伸，由施工总承包向工程总承包发展，为业主提供包括设计、采购、施工等环节在内的一揽子管理服务，实现设计、采购、施工、试运行全过程的质量控制和深度合理交叉，能够在很大程度上消除质量安全不稳定因素，并使工程项目获得优质、高效、低成本的效果，同时，也有利于提升企业的竞争实力。要鼓励科研院所、建筑材料生产企业、施工企业加大科研投入，围绕建筑材料、节点构造、施工工艺在建筑节能、绿色环保、建筑质量、安全生产等方面有所突破，并加大对新技术、新设备、新材料、新工艺的推广应用。要建立和完善产品标准、工艺标准、企业管理标准，提高施工专业化、模块化、机械化水平，发展建筑工业化。要注重人才队伍的建设，加强行政执法机构的建设和人员配备，提高执法能力，加强人才的引进和培养，提高行业队伍，尤其是施工队伍中专业技术人员的比重。

（三）要突出狠抓质量，确保我市建筑业长期稳定安全。工程建设存在一个普遍现象就是前期时间长，施工时间紧，许多建设单位为了尽早投入使用，往往要求施工单位压缩工期，埋下质量安全隐患，这就要求我们进一步加大监管力度，督促参建各方正确处理好进度、质量、安全的三者关系。要严格质量监管，引导企业强化质量管理和质量意识，建立质量自律机制和质量保证体系。要重点关注住宅质量，加大对住宅质量的抽检频次，尤其是建筑防水、保温、装饰等方面的质量情况，确保省《住宅工程质量通病控制标准》和分户验收制度真正落实到位，同时，对老小区改造过程中的质量也要加强监管。要加强安全督查，以巡查和抽查为主要形式，以安全台账和现场管理为主要内容，重点检查建筑规模大、结构复杂、危险性较大的分部分项工程多的施工现场。建议建立建筑施工安全生产保证金制度，保证金与检查情况相挂钩，对安全生产责任不落实和安全管理不到位的施工、监理企业加大经济处罚，落实整改措施。要倡导文明施工，此次调研的两个工地在文明施工方面都做得很好，为全市做出了表率，在此基础上，要进一步倡导其它施工企业加强现场管理，除落实封闭管理、场地硬化等基本要求外，要更加注重施工过程中的防尘降噪措施和施工人员的职业健康，降低对环境的影响，改善员工的生产生活条件。由于现行安全文明施工费执行的是2006年的标准，考虑到物价指数的上升和文明施工要求的提高，可以建议省住建厅适时调整取费标准，同时提高现场考评和奖励要求，引导企业在文明施工和环境保护方面加大投入。

（四）要认真梳理问题，积极提出法律修改建议。针对《建筑法》中存在的缺陷，市政府及建设行政主管部门要进行认真梳理，把一些在执法过程中遇到的实际问题分类汇总，并结合工作实践提出改进的意见和建议，利用条线工作中的联系积极向上级部门反映。我委也将会同相关部门，广泛调查研究，多方征求意见，积极向上级人大提出《建筑法》修改完善的意见建议。同时，协调人大代表在“两会”期间以代表议案的形式向相关部门提出建议，推动该法早日得到修订与完善。在法律未修订以前，建议市政府要依照该法的立法目的和基本原则，结合《合同法》、《招标投标法》和《建设工程质量管理条例》、《建设工程安全生产管理条例》等相关法律法规中的适用条款，研究管理措施，针对性地解决在施工许可、招投标、质量安全管理中出现的各类问题，提高管理水平，维护市场秩序。

 

 

 

                       2014年3月25日