关于“加快提升我市居家养老服务水平”议案办理情况的报告

常州市人民政府副市长  张云云

 

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

根据会议安排，我代表市政府报告“加快提升我市居家养老服务水平”议案办理情况，请审议。

今年5月份，市政府收到了《关于办理市十五届人大四次会议“加快提升我市居家养老服务水平”议案处理意见的报告》，《报告》在充分调研的基础上，详细剖析了提升我市居家养老服务水平的必要性和可行性，对进一步提升全市居家养老服务水平提出了宝贵的建议。市政府把积极应对老龄化作为重要的战略任务，把以发展优质养老服务为重要内容的“三优三安”项目作为民生实事工程重点，抢抓养老服务业发展机遇，采取有力措施，加大工作力度，推进居家养老服务实现新突破、新发展。

一、主要工作及成效

围绕建议要求，市政府组织相关部门深入基层，对居家养老服务情况进行了系统调研，召开了由各级居家养老管理部门和各类居家养老服务组织、企业参加的座谈会，结合常州市老年人数据库和居家养老数据库，全面分析城乡老年人居家养老服务需求及居家养老服务供给情况，形成《常州城乡居家养老服务现状分析及对策建议》，进一步优化工作思路。重点工作目标方面，经过努力，全市居家养老服务中心（站）实现城乡全覆盖，其中，标准化居家养老服务中心（站）313家，城市社区老年助餐中心（点）88个，覆盖率达到44%。此外，不断拓展“互联网+”养老服务新思路，培育30家社会组织和企业提供居家养老服务，居家养老服务社会化迈出关键性的一步。主要做法有：

（一）转变政府职能，优化发展环境。不断完善顶层设计，切实发挥政府主导作用，着力在政策引导、运营监管和保障底线等方面下功夫。一是力促政策落地。积极放大去年密集出台的养老服务等各项政策效应，按照养老服务体系建设23项目标任务要求和明确将养老服务业作为现代服务业十大产业之一重点发展的布局规划，不断推进政策落地，尤其是在资金扶持、载体建设等方面发挥主导作用。如，对新建、改扩建，并达到“江苏省标准化社区居家养老服务中心”要求的居家养老建设项目“以奖代补”；对当年新增且正常运行的居家养老服务项目，根据规模、功能予以资金扶持。二是加强监管力度。着手制定《常州市居家养老服务规范》和《常州市居家养老服务绩效考评办法》，开发居家养老服务结算系统，与现有的居家养老数据库形成“申报-审核-审批-服务-结算”闭环，加强对居家养老服务的全程监管。三是强化兜底功能。聚焦“70岁以上独居、80岁以上空巢”和高龄失能等特殊、困难老年群体，深入调研老年人迫切需要解决的实际问题，重点拓展一些完全依靠市场化难以满足的服务项目。如，优化“一键通”服务功能，集居家养老和紧急求助功能为一体；开展“邻里守护”老年人志愿互助活动；为高龄空巢失能老人购买“上门理发”服务等。

（二）集聚服务资源，优化供给方式。在坚持政府主导的基础上，积极引入市场机制，促进社会力量参与，不断激发市场活力，让更加优质的居家养老服务惠及更多老年人。一是委托运营平台。通过PPP方式，在全省率先与本土最大电商实行品牌战略合作，对12349平台进行全面托管经营，引入淘常州“APP+新型便利店+高速干线物流”的O2O经营模式，探索“互联网+”养老服务新模式，实现了政府向电商购买公共服务的跨越；同时成立“12349平台运营监督委员会”，通过目标管理、第三方评估等方式加强监管和满意度测评。二是创新社会管理。健全市、辖市（区）、街道（镇）三级社会组织培育孵化基地网络，举办常州市公益创投大赛，创设丰富的为老服务项目，培育大批优秀社会组织参与居家养老服务领域。采取购买服务、资金补助、提供场所等扶持政策，培育社会组织和企业提供居家养老服务。目前较为成熟的30家主要分为四类，即，全权运行居家养老服务的民办养老服务中心和基层老年协会；提供资源整合的呼叫平台，如常州楼口、溧阳援通；提供综合性生活照料类服务的家政和物业公司；以及提供助餐、护理、维权、娱乐、教育等单项为老服务的专业组织。三是产业集聚集约。去年，市政府在天宁区规划启动了全省首家、总面积110公顷的养老服务业集聚区，主导养老、康复、医疗、产品、培训、教育六大产业，并积极申报江苏省现代服务业集聚区。上半年，天宁区政府在上海对养老服务业集聚区进行专题推介；9月23日，举办养老服务业集聚区专题招商会，促进养老资本、人才、项目和企业深度对接。

（三）夯实载体建设，优化服务标准。强化措施，加强基础设施建设，规范服务标准，整体推进居家养老服务提档升级。一是标准化建设。对照江苏省《社区居家养老服务中心（站）评估指标体系》标准，逐步提升城乡标准化中心（站）覆盖率。目前，全市标准化居家养老服务中心（站）313个，城乡覆盖率分别达到39%和25%。同时，积极参与居家养老服务的标准化试点工作，“万家安”居家养老服务标准化试点项目即将验收；作为第一批国家级社会管理和公共服务综合标准化试点项目，“天宁区居家养老管理服务标准化试点”项目进展有序，标准文本的结构框架初步形成。此外，“12349”平台正在编制“社区便民服务标准体系”。这三个标准的编制、实施以及推广，将对全市居家养老的管理和服务工作发挥指导和示范作用。二是项目化推进。以发改委“社区配套建设专项资金”、福彩公益金“老年助餐扶持资金”、“街道（镇）老年学校建设扶持资金”等“以奖代补”项目为抓手，加大扶持力度。今年，城区申报发改项目27个，总投资达3420万元，一批建设规模大、服务项目全的综合性居家养老服务中心不断涌现。三是专业化评估。委托第三方专业评估机构实施老年人养老服务评估制度，通过对失能、半失能老人的经济状况、能力状况进行评估，确定服务类型、照料护理等级和养老服务补贴领取资格。到年底，入住养老机构的老年人及享受养老服务补贴的老年人将实现评估全覆盖。下一步还将对申报市级扶持资金的居家养老建设项目和服务项目，辖市（区）居家养老管理中心、居家养老服务中心的工作绩效等进行评估考核。

（四）拓展服务项目，优化服务内涵。合理设置服务项目，从解决老年人助餐等“受欢迎又管用”的服务项目出发，开发一些可操作、能落地、反响好的服务项目，丰富服务内容。一是老年助餐解脱“买汰烧”。大力推进“老年助餐工程”，采取政府扶持、社会参与、市场运作的方式，建设和运行老年助餐中心（点），提供集中用餐和送餐上门服务，切实解决老年人用餐问题，特别是满足高龄、独居、空巢、失能、半失能等特殊困难老年人的用餐需求。现已建成助餐中心（点）172个，并形成“连锁企业配送”、“街道（镇）中心统一配餐”、“村委自办”、“老年协会承办”以及“整合周边餐饮资源”等5种比较成熟的运营模式，月服务老年人超过11万人次。如，钟楼区爱慧助老服务中心，在清一、陈渡新苑、锦阳花园、荷花池等11个社区设立了老年人助餐点，每天送餐570多份，其中送到助餐点上300份，送到老人家中270多份。二是邻里互助打造“护联网”。市民政局、市文明办、市老龄办联合下发《关于开展“邻里守护”老年人志愿互助活动的通知》，活动以“就近组织”、“结对服务”为主要方式，为全市7万余名70岁以上独居、80岁以上空巢老人提供志愿服务。老年志愿者提供“安全守护”和“谈心交流”服务的时间存进“时间银行”，当自己需要这两类服务时，就可以从中支取助老服务时间。“时间银行”系统记录的时间同步到“龙城志愿者（义工）注册管理系统”，老年志愿者优先享受《常州市志愿者礼遇办法》规定的礼遇服务。目前，全市已成功结对12000多名老年人。三是医养融合解除“后顾之忧”。市政府出台《关于构建医养融合服务体系的实施意见》，促进医疗卫生资源进入居民家庭、城乡社区、养老机构，实现医疗服务与养老服务有机融合。通过居家养老服务中心和社区卫生服务中心联合运行、签约合作，以及“健康管家”送医上门等多种形式，在全市50%的社区（村）开展医养融合，推动基层医疗资源向老年人倾斜。重点拓展陪同就诊、代取送药等形式多样的助医服务，着力于解决老年人出行不便、挂号和取药排队以及手续繁琐等就医不便问题。四是老年学校乐享“夕阳红”。市老龄办与市教育局联合下发《关于进一步加强老年教育工作的通知》，要求各级教育、老龄部门充分联动，提升社区教育机构在老年教育方面的服务能力，在阵地建设、队伍建设、课程建设和机制建设等4个方面形成合力。目前，全市建成街道（镇）老年学校58所，覆盖率达到97%，书画、摄影、舞蹈、保健、器乐、戏曲、电脑等专业开设比较集中，受到老年人的普遍欢迎。老年学校将教学、辅导等活动延伸到社区（村）教学点，让更多的老年人在家门口“老有所学”。

今年以来，居家养老工作打开了新思路、实现了新发展，但仍存在一些困难和问题。总的来看，居家养老仍停留在经验式、粗犷式发展阶段，对居家养老服务的监管制度仍不健全，对老年人的综合评估还没有普遍开展。政府仍然是居家养老的主要建设者和服务提供者，社会资源投入不够。政府购买服务对象范围较窄、服务机构相对分散，不能形成规模效应。医养融合整合度不高，多数地区仅局限于提供基本公共卫生服务和助医服务，很难满足老年人对于家庭出诊、家庭护理等延伸性医疗服务的需求，对长期护理保险制度的探索困难重重。此外，与城市相比，农村居家养老无论是硬件设施还是服务水平上，都存在较大差距。

二、面临的形势和机遇

发达国家是“边富边老”或是“先富后老”，我们的老龄化则呈现出明显的“未富先老”的特征。虽然我们经济发展水平较快，但城乡分割，还没有实现城乡一体化。人口流动性较大，常州近150万流动人口，约占总人口的三分之一，家庭结构变革等多种原因，形成了中国特色的特殊老年群体，即农村留守老人、城市空巢老人，还有“候鸟老人”、失能老人。

但是我们也迎来了养老事业特别是养老服务业的发展机遇期，常州市委、市政府抓住了“十一五”、“十二五”时机，加快建设养老机构建设和机制的形成，全市每千名老年人拥有养老床位数已达到45张，初步达到发达国家水平。但我们的护理员队伍还没有形成，配备比例还不刚性，还没有职业化。我们的养老护理还没有标准化，评判还以个人感觉为主，所以提升的空间很大。有专家预测，未来5年中国养老产业市场将突破万亿元规模，20年内有望达到20万亿以上。“夕阳红”产业方兴未艾，“白发红利”有待进一步释放。同时，有学者称，居家和社区养老有望成为“十三五”国家养老政策投放的重点。

三、下一步设想和打算

强化居家养老的基础地位，完善多元化的养老服务体系，是积极应对人口老龄化的客观需要，也是省、市民生幸福工程和苏南现代化示范区建设的明确要求。下一步，我们将继续围绕“优质养老”目标，进一步优化政府职能、转变工作方式，积极探索精细化、专业化、充满活力的居家养老服务模式。

（一）规划引领，凝聚发展合力。编制好养老发展“十三五”专项规划，规划中除了常规的养老服务业发展规划外，还将重点加入养老服务设施的空间规划，明确发展总体目标、实现空间形态落地，准确把握养老事业发展方向。进一步明确部门目标和举措，尤其是在基础设施布局提升、扶持社会力量承接服务、老年教育、老年人志愿互助、老年精神关爱、医养融合、探索建立长期护理保险制度等方面进一步增强合力。

（二）双轮驱动，引导社会参与。坚持政府主导，以积极的扶持政策注入动力。一方面，完善居家养老扶持政策，加大对居家养老项目建设和服务项目的补贴力度，探索社会组织承接居家养老服务运行补贴制度，引导社会组织和企业进驻居家养老服务中心，破解“建站容易运营难”的困局。另一方面，明确居家养老购买服务目录，落实购买资金，健全购买机制，重点关注高龄独居、空巢等特殊老年人家庭，向社会组织和企业购买“心灵茶吧”、“老年心灵体操”、“独居老人温情守护”等老年精神关爱项目和老年人法律服务等。如，推广“老年心灵体操”，研发出适合老年人心理、生理特点，融健心、健脑、健体为一体的新型身心健康体操。

（三）“互联网+”，升级服务平台。巩固“12349”平台社会化运行成果，借助互联网整合“线上线下”服务资源，包括家政服务资源、医疗资源、精神文化资源、大数据中心等，同时依托“楼口”实体店网点优势，开发居家养老服务项目，承接居家养老服务内容，满足老年人多元化的服务需求。

（四）产业集聚，加速提质转型。申报省级服务业集聚区，并为争取民政部国家级养老服务业示范区打下基础。下一步将有针对性地制定产业布点规划，实施精准招商，大力引进具有核心竞争力的养老服务业龙头企业和骨干企业，进一步完善产业链条、增强集聚效应，逐步打造成为全省首家、全国一流的综合性特色养老产业集聚区。

（五）盘活资源，助力村民养老。不断完善农村居家养老服务功能，发挥敬老院的优势，整合医疗、文化等各类为老服务资源，建成集五保供养、社会寄养、居家养老服务于一体的养老服务综合体。充分发挥各级老龄协会在居家养老调研、服务、评估等方面的作用，推广金坛区指前镇东浦村老年协会管理运行居家养老服务站、钟楼区五星街道新农村委老年协会吸引民间资金发展居家养老服务等做法，通过老年人“自我管理、自我服务、自我监督”，促进居家养老服务水平的提升。

（六）加强监管，力保长效运行。逐步构建政府监管、社会监督、行业自律的综合监管体系。建立健全居家养老服务行业准入、监管和退出机制，认真执行居家养老服务组织标准和服务规范，加强社会组织等级评估力度。成立养老服务行业协会，开展养老服务行业标准制定、服务质量评估、服务行为监督及专业职称评定等事务，充分发挥其在行业自律、监督评估、沟通协调、服务中介、风险分担等方面的积极作用。

以上是关于“加快提升我市居家养老服务水平”议案办理情况的报告。谢谢！

 

2015年10月26日