关于常州市十五届人大六次会议《关于深入推进医疗联合体建设》议案的处理意见报告

——2016年4月28日在市十五届人大常委会第三十一次会议上

常州市人大常委会教科文卫工作委员会主任  曹建荣

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

在市十五届人大六次会议上，朱力工等13位代表联名提出《关于深入推进医疗联合体建设》的议案，大会主席团确定，将其交由市人大常委会闭会期间进行审议。经市人大常委会主任会议决定，由市人大教科文卫工委负责提出该议案的处理意见。3月中旬开始，在市人大常委会副主任张东海带领下，我委组织部分常委会委员对我市医疗联合体（以下简称“医联体”）建设情况进行了专题调研，分别召开了市卫计委及市公立医院主要负责人、各辖区卫计局及部分乡镇卫生院（社区卫生服务中心）负责人、市相关部门分管领导等3个座谈会，听取了市卫计委的情况汇报和各方面的意见、建议，并赴无锡市考察学习。在此基础上，形成了议案的处理意见报告。现将有关情况报告如下：

一、议案的相关情况

医联体是由三级医院或实力较强的二级医院与近域内一级医院、乡镇卫生院、社区卫生服务中心等医疗机构组成的跨行政隶属关系的医疗组织。深入推进医联体建设，既是贯彻落实国务院深化医药卫生体制改革精神和《常州市深化医药卫生体制改革试点工作实施方案》，加快公立医院改革，实施医疗资源纵向整合，提高医疗资源总体配置和利用效率的重要举措，也是均衡优质医疗资源，建立基层首诊、双向转诊、急慢分治、上下联动的科学合理分级诊疗制度的有效途径。

根据国务院和卫生部的有关文件精神，自2013年起，我市开始探索医联体建设。当年，市卫生、发改、财政、人社、物价、食药等6部门联合印发了《常州市医疗联合体工作实施方案（试行）》，按照“主动自愿、互惠互利、循序渐进”原则推进医联体建设。截止2015年底，市级6所和武进2所二级以上医院与29个基层医疗机构组成8个医联体，初步形成了特色专科共建、区域资源共享、对口支援帮扶等三种运行模式，医联体内建有呼吸内科、神经内科、老年康复科等多个专科，拥有共建床位380张，实行影像、心电、病理诊断和临床检验、消毒供应等资源共享。8所医院为29家基层医联体单位提供各类诊断和检验15500多人次，双向转诊2400多人次，培训、进修基层医务人员1540多人次。

近三年来，医联体在增强基层能力、提升队伍素质、保障医疗安全、方便群众就医等方面发挥了一定作用。但由于医联体建设尚处于探索、尝试阶段，缺乏顶层设计和统一标准，尤其是受体制、机制、政策等因素的制约，目前仍处在专科共建、对口支援、技术帮扶为主的松散型状态，而这种模式运行，主要依靠大医院承担更多的责任和行政推动维持，既没有真正形成利益共享机制，导致大医院积极性不高，难以长久持续，更不能实现“保基本、强基层、建机制”的医改要求。同时，医疗资源集中大医院、基层医疗机构能力薄弱的倒三角形状况依然没有改变，医疗资源得不到合理配置和利用，影响了分级诊疗制度的有效建立。

二、议案的处理意见

根据上述议案的相关情况，我委就议案的处理提出如下建议意见：

1．深化认识，统筹规划医联体建设的系统方案。市政府及相关职能部门要准确把握医改的原则、目标，从全面深化医改的高度，进一步统一思想，提高认识，增强责任感和紧迫感。认真总结我市医联体建设的经验和做法，客观评价我市医联体建设的现状和效果，坚持问题导向，按照“保基本、强基层、建机制”的总要求，加大推进力度，加快建立以大医院带小医院，并在医疗、康复、护理等方面形成有序衔接的医疗服务体系，通过发挥大医院的专业优势，特别是先进理念、优质管理的输出，实现功能延伸、资源辐射和有效带动，提升基层医疗机构的服务能力。要统筹规划，加紧实施，年内制定出台全市医联体建设实施方案，明确指导思想、总体目标和工作原则，围绕建立分级诊疗制度和构建权责明确、功能清晰、运转有效、群众受益的医疗服务体系的目标，创新思路，创新理念，积极探索医联体的实践模式。一是集团化医联体。由县级人民医院与县域内的基层医疗机构组成医联体，实行人财物统一管理。二是紧密型医联体。以区域内三级综合医院为龙头，联合二级医院、基层医疗机构并打破隶属关系组成医联体。三是托管型医联体。由三级综合医院与基层医疗机构根据双方意愿，通过签订托管协议，明确权利、责任、利益分配关系。四是松散型医联体。以专科共建、对口支援、技术帮扶为主组成的医联体。市政府要根据我市的实际，按照“政府主导、区域统筹、科学组合、循序渐进”的原则，因地制宜，因院而宜，精心谋划，精心设计，既不要一刀切，更不要简单追求形式，可以搞集团化或紧密型医联体，也可以搞托管型医联体，条件不成熟的可先搞松散型医联体。市、县级中医院、专科医院原则上与基层医疗机构建设松散型医联体，重点发挥中医特色和专科优势。

2．健全机制，切实加强医联体建设的指导协调。各级政府要把医联体建设作为医改的一项重要任务摆上议事日程，充分发挥主导作用，通盘考虑，统筹安排，不断完善机制，落实责任，切实加强组织协调和督促指导。一要强化协调。市政府要成立相应的领导和工作机构，认真研究制定医联体建设的整体布局和行动计划，加强顶层设计和政策设计，及时分析解决各种新情况、新问题；具体负责医联体建设的组织实施和协调推进。二要分类指导。根据不同类型的医联体模式，研究探索不同的管理方式和运行机制，有针对性地实施分类指导。特别是职能部门，要切实加强政策研究，建立完善各类医联体运行、管理的制度、规章，实现规范管理、长效管理，并注重引导不同模式医联体，健全和完善双向转诊、专科建设联动、统一检查诊断机制，逐步建立适合实际的治理架构。集团化医联体，要在人财物统一管理的基础上，进一步明确责任，精细管理，提高集团整体医疗服务水平，加快形成分级诊疗秩序。紧密型医联体，要突破体制的束缚，按照一体化格局，在医联体内部实行全方位统一管理，并达到“五统一”，即人员统一调配、财务统一管理、药品统一调拨、工资统一发放、院室统一考核。托管型医联体，要在明确各自职权利关系的同时，按照合作共赢、协同发展的要求，由三级医院定期选派管理人员和业务骨干到被托管医疗机构，实施医疗业务和日常运行管理，托管期内实行隶属关系不变、法人地位不变、单位性质不变、财政拨款渠道不变、职工身份不变。松散型医联体，重点是加强专科、技术等方面的合作，实现优势互补和品牌效应，并根据实际需要，适时安排相关人员相互交流挂职、坐诊或培训、进修。三要有序推进。医联体建设涉及一系列体系、体制、机制的建立和完善，需要探索和实践，既不能急于求成，更不能一蹴而就。各级政府要注重研究各种医联体模式的特点和运行规律，根据不同区域、不同医疗机构的现状，组织开展各类医联体建设的试点，通过先行先试，形成可复制、可推广的经验，以典型引路，逐步推开，有序推进。

3．明确职责，不断完善医联体建设的政策措施。医联体建设，既是一项复杂的系统工程，也是一项重大的民心工程。市政府及相关部门要立足长远，将医联体建设纳入全市医疗资源布局规划，研究制定配套的政策措施，加强医疗、医药、医保联动，协同推进医联体建设。要设立专项资金扶持医联体建设，重点用于基层医疗机构标准化建设、设备购置和人员培训，以及下派全日制医师驻社区服务的工作补助（原则上以区级财政补偿为主）等。要完善分级诊疗医保支撑政策，降低在基层看病的诊疗费用，提高医保报销比例，引导患者在基层看病，发挥医保基金的整体导向和控费作用。要加大信息化建设力度，依托市卫生信息平台，实现医联体乃至全市医疗机构信息系统的互联互通，支持和保障预约诊疗、双向转诊、远程会诊、慢病管理、资金结算等协同应用与服务。要调整完善医疗服务价格，做好基层医疗服务价格与公立医院价格综合改革的政策衔接，合理制定和调整诊疗、检验、手术等医疗服务项目价格和联合病房收费标准，以及医联体牵头医院专家到基层的诊察费和集约化医疗服务项目的价格。

同时，市政府及相关部门要加强对医联体建设的评估和考核，探索建立不同模式的科学合理的医联体整体绩效评估指标体系和考核机制。要利用多种媒介、多种形式广泛宣传医联体建设的意义和政策，充分调动广大医务人员参与改革的积极性和主动性，全力争取广大群众和社会各界的理解与支持，引导患者转变就医观念和习惯，为医联体建设的深入推进营造良好舆论氛围。

以上报告，请予审议。