——论我市多元纠纷化解机制的构建与完善

矛盾纠纷是人类社会存续过程中不可避免的一种现象。纠纷的存在虽然对既存的社会具有负面的影响，但从社会发展的角度分析，它又具有推动社会发展的作用，纠纷的有效化解促进了新制度和新秩序的诞生。

一、当前我市多元纠纷化解机制建设存在的不足当前，我市经济社会已经进入发展的新常态，但新常态并不意味着社会转型的结束，随着改革向深层次推进，作为历史悠久而又充满活力的现代城市，一些深层次的问题亟待解决，同时大量新的社会问题又在不断涌现。作为化解社会矛盾纠纷的最后一道底线,司法案件的数量往往能够较为直观生动的反映问题。以我所在的天宁法院为例，2012年共受理各类案件6325件，而三年后的2016年，这一数字则飙升到了12118件，累计增幅达91.6%，接近翻番。各种矛盾不断涌现，对当前改革的系统性和配套性提出了更高的要求，尤其在社会治理方式上，会逐步倾向于系统化、常规化和精细化。党的十八届四中全会决定提出：健全社会矛盾纠纷预防化解机制，完善调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等有机衔接、相互协调的多元化纠纷解决机制。这是中央对提升社会治理水平、发挥司法资源最大效能，从而实现人民安居乐业、社会安定有序作出的新要求、新部署，也是现代法治背景下实现法治中国梦的内生性改革，有助于缓解法院案多人少矛盾，实现政府和社会的有效联动。

主要体现在以下四个方面：

1、体系化构建不足，纠纷解决机制未能形成一个有机协调统一的整体和解纷链，非讼解决机制各方式之间、诉讼与非诉讼之间缺乏必要的衔接，各类解纷机制各自为政的现象突出，多呈点状分布，各家“单打独斗”多，“联合作战”少，导致解纷效率不高。

2、资源配置不尽合理，重诉讼轻非讼，致使诉讼外的解纷方式被边缘化，未能使其保持持续健康发展。

3、公众参与度不高，解纷的社会力量和资源未能充分调动，大量纠纷未经过滤即以案件形式进入司法渠道，未能有效唤醒全民法治意识，提升全民法治水准。

4、法治化、规范化程度有待提高，部分诉讼外的解纷方式忽视了程序合法性以及当事人权益保障，致使适用率和公信力降低。

二、国内多元化纠纷解决机制的探索

为适应社会新形势的需要，全国许多地区都进行了构建多元化纠纷解决机制的尝试。这些探索以解决矛盾为出发点，创新、改造或者提升矛盾解决的工作机制，一些地方的深层次实践取得了丰硕的成果，切实化解了老百姓解决纠纷难的问题，为我们进一步构建更加科学的纠纷解决模式，提供了可靠的实践依据。

如在党政主导统筹方面，河北省把多元化纠纷解决机制改革纳入社会综合治理的大格局中统筹推进。建立了法院与人民调解、行政调解、行业调解组织衔接配合机制，指导人民调解工作常态化工作机制和诉非衔接机制，完善法院“互联网+诉非衔接平台”与综治中心、人民调解组织、行业性调解组织等机构信息平台对接，形成了分层递进的纠纷解决机制和专业化调解机制。

如在创新实践方面，辽宁省沈阳市皇姑区探索了多元化纠纷解决工作一体化。对纠纷相对集中的物业管理、婚姻家庭等法律关系明确、争议不大的案件，法院采取聘请特邀调解组织、特邀调解员驻院调解，开展委托、委派调解；对医疗卫生、劳动争议、道路交通、消费者权益保护等专业性较强的纠纷发挥专业优势，法院与行政机关、行业协会、基层组织等建立固定的诉调对接关系，合力化解矛盾；对政策性、敏感性、群体性纠纷，通过诉调对接机制和联席会议制度、第三方专家听证制度等形式，使法院调解、人民调解、行政调解相互衔接、合力联动，不断丰富多元化解的内涵。

如在加强立法保障方面。山东省和四川省相继将《多元化纠纷解决机制促进条例》纳入立法规划，按照规范性文件精神，大力建设诉非衔接快速解纷平台，引入第三方解纷组织入驻诉讼服务中心，加强解纷主体衔接联动，推进律师参与化解和代理涉诉信访案件等。

三、完善多元纠纷化解机制建设的建议

（一）推动立法保障，确保有法可循。

积极呼吁推动立法机关将诸如《多元化纠纷解决机制促进条例》等规范性法律文件纳入立法规划，确保多元纠纷化解工作有章可循，有法可依。

（二）加强统筹协调，强化考核监督

1、建立统一的协调机制。坚持在党委的领导下，合理地规划目标任务，根据纠纷的情况，及时调整各部门的工作重点，加强部门之间的统筹和协调。2、建立统一的监督机制。对各部门的纠纷解决进行督导检查，对纠纷解决的保障机制，进行全面监督，从而保障纠纷解决的能力。3、建立统一的评估机制。制定评估标准，每年度对各部门的纠纷解决的工作进行科学评价，对个人的工作实绩进行评估，并记入纠纷解决档案。4、建立统一的控制体系。建立纠纷解决的控制体系，对纠纷进行预测，掌握纠纷解决的结果，并向各部门进行反馈。同时，对纠纷解决的正当性和自治性程度进行控制，对各种程序的改进提出指导性意见。

（三）完善制度机制，形成化解合力

1、司法ADR[1]方面的完善。（1）完善诉调对接平台。打造集指导分流、人民调解、法官工作、司法确认等多种功能于一体的综合服务平台，将诉讼服务中心进一步升级，使之成为矛盾纠纷化解的聚集地和司法为民的新模式。（2）推动专业化纠纷化解平台建设，在交通事故、医疗、保险等纠纷比较集中的领域，联合行政职能部门、调解组织、仲裁机构等共建解纷平台，尤其要推广法院附设调解组织,由该组织在诉前调解民事纠纷,是一种最便于操作的委托调解模式。调解组织设在法院,既便于法院对该组织的指导,又便于当事人利用人民调解,同时也可以用最快捷的方式移送案件材料,节约案件材料在法院与调解组织之间转移所需的时间。（3）壮大调解员队伍。在已经建立家事调解员、调查员队伍的基础上，进一步建立特邀调解组织和特邀调解员名册管理制度，整合社会资源化解纠纷，缓解法院案多人少矛盾。（4）建立中立专家事实发现制度。利用专家的知识和能力对争议较大的事实给出结论，从而使纠纷解决方案的客观性大大增强，提高解决纠纷的实效。（5）完善对接程序。全面学习和推广诉讼风险“五笔账”工作经验，进一步明确和规范委派调解、委托调解流程，让当事人消除后顾之忧。

2、人民调解制度的完善。（1）扩大调解的范围。除了民商事纠纷外，刑事自诉纠纷、一定范围的行政纠纷都可以探索纳入调解的范围。（2）建立特定纠纷调解前置制度。可以将人民调解委员会作为诉前调解机构，规定诉前调解的范围为家庭、邻里纠纷及小额纠纷。当事人直接起诉的，其起诉书仅作为请求调解的申请。诉前调解应规定一定的期限，调解未成，或者一方当事人不参与调解的，可向法院起诉。如调解达成协议，调解书经人民法院审查，可以获得生效法律文书的效力。（3）规范组织机构。无论是街道（乡镇）人民调解委员会还是行业性的调解委员会，都应该按照民主的原则产生，机构设置、人员身份和行政机关相区别，从而保持独立性。（4）完善资金保障。政府对于人民调解给与财政保障并建立相应的激励机制。

（四）加强宣传引导，提升认可度和影响力。

通过报纸、电视、广播等传统媒体以及微博、微信等新媒体，加强宣传引导，发挥纠纷解决文化的先进性、特色性，将多元化解纠纷的传统文化融入社会主义核心价值观，不断提升多元纠纷解决机制的适用率和公信力。

（王留洪 天宁代表团）