——2017年6月29日在市十六届人大常委会第三次会议上

常州市质量技术监督局局长 孙如山

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

随着经济建设和新型城镇化不断推进，电梯已成为百姓生活、生产不可或缺的交通运输工具。为了加强电梯安全管理，保障人身和财产安全，根据立法工作安排，常州市质量技术监督局代为起草了《常州市电梯安全管理条例（草案）》（以下简称《条例（草案）》）。现受市政府委托，就《条例（草案）》有关情况说明如下：

一、立法背景

电梯使用安全与人民群众的生命财产安全息息相关。截止2016年底，我市共有各类电梯4.76万台，其中乘客电梯3.1万台、自动扶梯3252台。多年来，我市电梯运行情况总体平稳，近五年未发生“较大”以上安全事故，但随着电梯数量的增多，各界对电梯安全的关注度越来越高，市民投诉反映电梯问题逐年增加，尤其是近年来国内部分城市相继发生多起电梯（包括自动扶梯）事故，造成较大社会影响。从电梯安全监管部门接到的有关电梯投诉举报统计结果看，2010年3起，2011年5起，2012年13起，2013年77起，2014年453起，2015年332起，2016年267起，这些数据一方面说明各方面对于电梯安全方面的宣传起到了一定的效果，市民关注度进一步提高，另一方面也说明电梯安全工作与人民群众日益提高的安全便利需求还有差距，乘客安全意识仍需提高，共同维护电梯安全的社会氛围还未形成。随着我国电梯普及率的提高，电梯问题越来越受到政府、百姓、媒体的关注，电梯监管的法律体系也在不断完善。目前，关于电梯监管的法律法规主要包括：《特种设备安全法》（2014年1月1日起实施）、《特种设备安全监察条例》（2003年6月1日起实施）、《江苏省特种设备安全条例》（2015年7月1日起实施）等。由于我国幅员辽阔、地区差异很大，国家层面的许多法律法规普适性较强，但能充分满足地方个性化需求、具有较强操作性的规定仍然欠缺。我市从2011年起就着手研究针对本市情况的电梯监管规定，并在2012年以政府规范性文件方式出台了《常州市住宅电梯安全监督管理办法》（常政规〔2012〕15号），该办法一定程度上解决了我市住宅小区电梯监管工作中的有关问题，但由于诸多原因仍存在不少遗憾。当前我市已取得地方立法权，研究制定有关电梯监管的地方性法规，创新电梯监管制度、提升综合监管水平，应该说正当其时。

二、《条例（草案）》起草依据及过程

《条例（草案）》的起草依据主要有：《特种设备安全法》、《特种设备安全监察条例》《江苏省特种设备安全条例》《电梯使用管理与维护保养规则》等法律、法规和安全技术规范；同时充分借鉴、吸收了上海、广东、浙江、山东、湖北等地和省内南京、徐州、无锡等兄弟城市电梯管理方面的立法经验。

根据常州市人大常委会立法计划，《常州市电梯安全管理条例》列入了2016年常州市地方立法调研项目。接到起草任务后，牵头起草单位市质监局高度重视，主要领导专门提出办理意见，充分保障项目资金，分管领导多次召开会议，研究部署《条例（草案）》起草工作，并成立了由质监部门和检验机构、使用单位等共同参与的起草工作组，集中精力做好《条例（草案）》起草工作。

为提高《条例（草案）》的针对性和实效性，起草组先后赴徐州、湖州、上海、深圳等地进行实地调研，认真研读各地电梯立法文本，消化各地电梯立法经验，将部分成熟有效的监管规定吸纳到《条例（草案）》中来，并向基层监管部门、检验机构、使用单位、维保单位、设计单位等电梯相关方征求意见。起草期间，多次召开相关部门和专家参与的讨论会、论证会，形成《条例（草案）》初稿后，又向市相关部门、人大代表、政协委员和社会公众广泛征求意见。市政府法制办还多次组织政府相关部门、人大常委会相关工委、辖市区有关部门以及政府法律顾问等参加的专题论证会，就一些重点问题听取意见建议，达成了广泛共识。经过多次修改完善，并报市政府常务会议审议通过，形成了现在的《条例（草案）》。

三、《条例（草案）》的主要内容

《条例（草案）》共8章65条，分为总则、生产、使用管理、维护保养和检验检测、应急管理、监督管理、法律责任和附则。明确了电梯的范围和监管原则，厘清了相关部门的法律权限和义务，规定了生产者、经营者、使用者的主体责任，突出了电梯信息化管理要求，增加了部分民事法律责任。

（一）主要内容

第一章 总则。公共安全问题的防范与解决，需要借助公共资源和倚重公共力量。因此，《条例（草案）》在强化电梯监管部门职责的基础上，也进一步明确和细化了地方政府和各相关部门职责，将化解电梯安全问题的基本思路确定为“共建、共治、共享”，为协同做好电梯安全管理奠定基础。

第二章 生产。结合国家新出台的电梯主要零部件报废标准，对电梯生产单位提出明确要求。突出强调了电梯选型、配置问题，要求从建筑设计环节开始即应满足电梯的使用、救援等需要。结合工作实际，增加对增设电梯工作的有关要求和电梯拆除单位的资质要求等内容。

第三章 使用管理。本章是《条例（草案）》的立法重点，突出电梯使用管理主体责任落实，规定未明确使用管理人的电梯不得投入使用。细化了电梯使用管理要求，鼓励提高制造单位维护保养比例；在电梯费用落实方面提出具体要求；突破常规，对使用人员的安全行为提出规范；结合实际，对市民关心的加装电梯刷卡系统管理问题进行规范；同时，针对老旧电梯逐渐增多的实际情况，对电梯安全评估工作进行了明确。

第四章 维护保养和检验检测。突出体现了我市对电梯维护保养工作的信息化管理思路，细化维护保养单位义务。还对电梯检验、检测单位报告出具时间做了具体规定，针对目前检验体制改革期间遇到的实际问题，提出事前备案加日常监管的检验工作模式。

第五章 应急管理。规定了应急主体职责、资金来源和各单位义务等内容，多方面完善电梯应急管理要求。

第六章 监督管理。建立监督抽查、约谈、专项资金、信息发布四大制度。

第七章 法律责任。结合本市实际，对日常执法过程中遇到的实际问题进行了有效补漏。针对使用管理单位、维护保养单位、安全评估机构、检验机构等可能发生的违法行为增设了处罚条款。

第八章 附则。对相关法律、法规中未明晰的部分名词予以解释和说明。

（二）主要特点

1．推行电梯责任保险。现有法律、法规对于电梯责任保险大多以鼓励推广为主，考虑到电梯涉及公共安全，进一步增强对电梯安全事故和电梯相关意外事件造成人身伤害的赔付能力很有必要。结合省、市有关文件的要求特别是我市推行电梯责任保险的相关实践，特在《条例（草案）》中规定电梯责任保险应当强制投保，其中第十条具体表述为：“推行电梯安全责任保险，电梯生产、使用、维护保养等单位和检验、检测机构应当按规定投保电梯安全责任保险。”

2．明确界定交付使用的概念。现有法律、法规中未对电梯交付使用有明确界定，其具体内涵和概念不清。实际工作中相关主体可能因责任问题就“交付使用”产生质疑甚至推诿扯皮，《条例（草案）》第十四条规定“电梯安装、改造、重大修理经监督检验合格后，电梯施工单位将钥匙、技术资料等移交给电梯所有权人或者其委托的使用单位，即为交付使用”，同时要求电梯施工单位应当在交付使用前做好防护措施。

3．规范电梯拆除行为。电梯拆除具有较强的专业技术性，由非专业队伍实施拆除容易发生安全生产事故，但目前相关法律、法规中对电梯拆除行为的实施主体的能力水平没有具体规定。《条例（草案）》第十五条规定“从事电梯拆除工作的单位应当具备电梯制造、安装、改造或者修理资质。”

4．细化电梯安全管理要求。针对实际工作中电梯安全管理人员配备不足、电梯安全标志标识管理不善、报警装置无效等情况，《条例（草案）》第十九条进一步细化了电梯使用单位安全管理相关要求，有利于使用单位明确主体责任、监管部门加强日常管理、广大市民有效监督维权。

5．突出重点部位电梯维保要求。我市以BRT为代表的公共交通系统较为发达，过街通道众多，相关部位的电梯特别是自动扶梯安全问题较为突出。这些电梯使用强度较高、使用环境相对较差，使用管理和维护保养应有更高要求。《条例（草案）》第二十二条第二款规定：“公共交通系统、过街通道的电梯维护保养应当由制造单位或者其委托的电梯维保单位承担”，该规定进一步强化了电梯制造单位跟踪服务和技术指导的责任。

6．规范电梯刷卡系统的安装。近年来，我市因安装电梯刷卡控制系统产生的矛盾和争议较多，主要表现在物业服务单位未经业主同意随意安装以及业主对刷卡控制系统安全性存疑两个方面，《条例（草案）》第二十四条规定：“在用住宅电梯安装刷卡控制系统的，应当经本幢或本单元专有部分占建筑物总面积三分之二且占总人数三分之二以上的业主同意。电梯刷卡系统加装工作应当由电梯制造单位或其委托的取得改造许可的单位进行，经电梯检验机构检验合格后方可投入使用”，通过该项规定可以有效规范电梯刷卡控制系统的安装行为并保障电梯的安全。

7．推行电梯信息化管理。我市从2014年开始引入大数据模型和互联网思维，探索整合电梯监察检验、维护保养、应急救援和保险赔付等信息以提升电梯信息化管理水平，特别是2016年起推行的电梯维保记录信息化管理工作，有效地实现了电梯维保与应急救援、故障抢修无缝对接和各类电梯故障信息精准化统计分析，对提高监管效能、解决人机矛盾具有重要意义。该项工作我市走在全国前列，《条例（草案）》第三十三条对此进一步予以明确，助力推进。

8．增加检验机构备案要求。随着体制机制改革不断深入，电梯检验市场逐步有序放开。我市对电梯检验机构实施备案管理，有利于了解和掌握电梯检验总体情况，保障电梯安全运行。《条例（草案）》第三十七条规定：“在本市从事电梯检验工作的机构，应当取得相应资质，并报市特种设备安全监督管理部门备案。”

9．实施电梯相关单位监督抽查。随着电梯数量不断增加，电梯相关单位数量也在不断攀升，监管中的“人机矛盾”突出。政府制订规则，向第三方购买公共服务，加大监督抽查力度，将大大提升我市电梯安全监管效能，促进电梯相关行业良性竞争。《条例（草案）》第四十六条规定：“市特种设备安全监督管理部门应当每年制定计划，委托第三方对电梯生产、维护保养、检验、检测的质量实施监督抽查，并及时向社会通报情况。监督抽查工作经费由财政予以保障。”

10．加强电梯相关行业诚信体系建设。《条例（草案）》第五十条规定：“电梯安全管理有关行政主管部门和征信主管部门应当加强对电梯生产单位、使用单位、维护保养单位的诚信监管，及时将相关单位的信用信息纳入诚信体系。”首次明确提出电梯相关行业诚信体系建设问题。各监管部门根据信用评价结果对相关单位实施分类监管，对信用评价好、工作质量有保障的单位予以褒扬，对信用评价差、工作质量低的单位增加监督检查频次，形成“优胜劣汰”的良性市场导向，推动电梯行业健康发展。

11．强化电梯公共安全防范体系建设。我市在全国首创的“统一呼号、三级响应、多方联动、资源共享”的119电梯应急救援模式成效显著，得到国务院应急办和国家质检总局的充分肯定，全国21个省（自治区、直辖市）、直辖市的50多个市（区、县）来常开展学习交流，并被复制推广。《条例（草案）》对该项创新工作予以肯定并使之长效化，其中第五十二条规定：“消防机构应当按照规定配合电梯应急救援平台的运行管理”。该规定进一步明确消防部门在电梯应急救援中的配合调度协调职能，有利于保证公共应急和救援科学化、规范化、制度化运行。

四、需要说明的几个问题

（一）内容务实接地气。按照安全可靠、科学合理、节能环保的要求，广泛听取各方面意见，并大量结合我市电梯管理的实际，特别是工作中发现及现实中需要解决的重要问题。《条例（草案）》的内容，一是细化了对电梯相关管理部门的职责要求，从设计、建设源头要求配备符合需求的电梯，将常州119电梯救援模式予以确定等；二是对电梯制造、施工、使用等单位的监管方式创新，增加了电梯安全部件质保期限、施工单位信息报备、电梯数据采集远程监测、电梯安全评估、电梯拆除等方面的特别要求；三是针对既有住宅增设电梯、老旧电梯更新改造等热点难点问题作出了规定；四是增加了电梯信息化管理要求，这方面工作常州走在全国前列，很有必要通过立法将之制度化、长效化。

（二）重点问题适当设置罚则。原有法律法规中，对于电梯相关单位罚则部分较为笼统，部分条款在实际操作中存在争议，监管中发现的一些问题也无法找到对应条款。因此，《条例（草案）》中适当增设罚则予以解决，主要表现在对电梯使用管理、维护保养、安全评估、检验检测等单位违法行为的处置上。

（三）后续值得注意的事项。

1．随着全面深化改革和加强社会治理的进程，国家和省级层面在特种设备监管方面的法律法规、技术规范和规范性文件修改较为频繁，《条例》正式出台后亦应当注意及时调整修订。

2．各相关职能部门应积极有效履职，出台有关程序和规范落实监管职能；部门间应设立会商联动机制，及时应对复杂情况，提高协同效能。

3．进一步加强专项资金（包括应急专项资金）的预算、管理和使用监督。对老旧电梯改造、既有住宅加装电梯等必须重视解决而又难以彻底解决的复杂问题，建议通过政府规章等形式出台具有较强可操作性的实施细则加以解决。

4．加强《条例》的宣传，增强全社会电梯使用安全意识，普及相关安全常识，维护电梯安全管理秩序，提升电梯安全管理水平。

以上说明及《条例（草案）》，请审议。