关于《常州市公共汽车客运条例（草案）》审查意见的报告

——2018年5月3日在常州市第十六届人民代表大会常务委员会第十次会议上

常州市人大常委会委员、环资城建工委副主任  周南平

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

根据立法程序，我工委对市政府提请本次人大常委会审议的《常州市公共汽车客运条例（草案）》（以下简称《条例（草案）》）进行了审查，现将审查意见报告如下：

一、审查过程

自《条例》被确定为今年的立法项目后，我工委即与法工委一起提前介入《条例（草案）》的起草论证工作，参与立法相关部门的工作沟通、政策协调等，多次参加法工委、法制办以及起草单位组织的讨论会、论证会，先后赴市交通运输局、市公交集团公司等相关部门、单位开展调研，就公共汽车客运的规划建设、经费保障、部门职责、运营管理等问题进行交流探讨；认真学习国家、省相关法律法规，积极汲取借鉴南京、无锡等城市在公共汽车客运的日常管理和地方立法方面的先进经验。《条例（草案）》经市政府常务会议讨论通过并向市人大常委会提请审议后，我工委按照《常州市制定地方性法规条例》第三十九条规定，对《条例（草案）》的必要性、可行性进行了审查。同时，将《条例（草案）》文本和《立法对照表》印发市人大常委会环资城建工委委员、各辖市区人大常委会环资城建工委以及相关人大代表、专家学者，广泛征求意见，4月2日市人大常委会蒋自平副主任主持召开了征求意见座谈会，充分听取各方意见建议。4月9日我工委又会同法工委组织召开了审查会，对《条例（草案）》进行逐条讨论，请负责起草的相关政府部门对《条例（草案）》作进一步说明，就相关审查修改意见进行了研究。

二、制定《条例》的必要性

公共汽车客运是为社会公众提供的最基本出行方式之一，是关乎社会公众切身利益的普遍服务和民生工程。2012年12月，国务院发布了《关于城市优先发展公共交通的指导意见》（国发〔2012〕64号），明确了城市公共交通优先发展战略在规划、建设和运营等方面的有关政策要求。近年来，我市认真践行“公交优先就是百姓优先”的发展理念，坚持公交优先发展，公交服务水平和乘客满意度不断提高。至2018年3月，全市共有城市公交线路335条，公交车辆3110辆，折合标台3711标台，从业人员6527人，公交日均客运量近80万人次，城乡客运一体化发展水平连续三年达交通运输部5A级水平。先后荣获“全国优先发展城市公共交通示范城市”、“交通畅通工程A类一等管理水平”等称号，并荣获全国唯一的“国际推动公共交通贡献大奖”。

近年来，我市经济社会快速发展，城区面积和城市人口不断扩大，各类机动车保有量急剧增加，城市道路交通拥堵严重，对公共汽车客运提出了更高的要求，加之公共汽车客运城乡一体化的要求不断提高，公共汽车客运发展面临的困难和问题逐渐显现，公共汽车客运服务能力水平与市民公交出行需求之间的矛盾逐渐增大，主要表现在：公共交通优先政策在规划、土地、资金、路权等方面保障及实施力度不够，公共汽车客运线网、场站布局规划与城市规划的衔接不够有效、合理；公共汽车客运服务基础设施不足，影响部分线路的开设，专用车道建设明显不足，大容量运输服务优势尚不能很好体现，部分地区居民“乘车难”、“等车漫长”等问题不同程度存在；居民公交出行需求对公共汽车客运服务质量、运营安全、运营秩序提出了更高的要求，有待进一步规范，公交服务质量和水平还需进一步提高。特别是我市正处于创建国家“公交都市”和省级“公交优先示范城市”的关键时期，迫切需要一部可以规范和指导公共汽车客运行业发展的地方性法规，为我市公共汽车客运的持续健康发展提供基础支撑和法制保障。

三、《条例（草案）》的可行性

我工委对《条例（草案）》进行了认真审查，认为《条例（草案）》依据《江苏省道路运输条例》和其他相关法律法规，充分结合我市实际，对公共汽车客运的规划建设、运营管理、运营服务、运营安全、监督检查、法律责任等进行了规范。条文内容较为详实且具有可行性，符合上位法的立法精神和基本要求。一是《条例（草案）》以法定形式明确政府及各职能部门在公共汽车客运管理中的职责权限，可以有效保证公共汽车客运发展各方面的政策得到落实，协调解决发展中面临的各种矛盾和问题。二是《条例（草案）》规范了公共汽车客运服务设施的规划建设，保证了公交优先政策在规划上得到有效控制，特别是规定了公共汽车专用道的规划、建设和使用，保障了公共汽车客运对道路资源的路权优先和最大化利用；三是《条例（草案）》明确建立完善成本规制办法，并通过土地划拨、财政补贴、土地综合利用等方式，落实公共汽车客运发展所需要的相关保障，对公共汽车客运的持续发展将起到积极的推动作用。四是《条例（草案）》规定了公共汽车客运企业的经营条件和安全职责，明确了公共汽车客运企业及从业人员、乘客等各方的权利义务，以及各种破坏和损害公共汽车正常运营的行为所担负的法律责任，可以有效保证公共汽车客运行业的市场秩序和运营安全。

我工委认为，本《条例（草案）》可以提交市人大常委会会议审议。

四、对《条例（草案）》的修改和进一步完善的意见建议

我工委通过审查，结合调研情况并综合各方意见，对《条例（草案）》提出如下修改和进一步完善的建议：

（一）关于彰显地方特色

BRT快速公交是我市公共汽车客运的一大亮点，在国内、省内享有较高的美誉度。《条例（草案）》中对BRT没有专门涉及，建议针对BRT不同于普通公交的特点，在线路规划、站点建设、信号设置、运营管理等方面作出相关规定，更好彰显我市立法的地方特色，也为巩固我市BRT的建设成果，推动BRT在我市的更好发展提供法制支持。

（二）关于公共汽车客运设施规划建设

《条例（草案）》落实国务院、省关于优先发展公共交通的相关要求，第十一条规定“公共汽车客运服务设施相关用地应当纳入城市控制性详细规划”。为严格规划控制，确保规划落实到位，建议第十三条“……，交通运输行政主管部门可以就配套建设公共汽车客运服务设施提出相关意见”改为“……，并征求交通运输行政主管部门关于配套建设公共汽车客运服务设施的相关意见”。

（三）关于提高公众参与度

公共汽车客运是一项关乎民生的社会公益性事业，事关每一个市民的切身利益。因此，在公共汽车运营管理过程中，要广开公众参与渠道，充分听取社会各界意见。建议《条例（草案）》第二十二条，在客运线路优化调整时，要“研究、论证市民的投诉和建议”；第二十五条，在核定和调整票价时，在科学分析社会经济发展状况、企业运营成本的基础上，要明确规定“组织召开价格听证会”；第四十八条，“建立投诉处理机制”改为“建立建议、投诉处理机制”，并在条款中明确对建议、投诉的处理及答复要求。

（四）关于公共汽车客运票价优惠政策

《条例（草案）》第二十五条第二款规定了“满足特殊群体优惠乘车的票价需求”，但对具体哪些特殊群体没有进行概述。近年来，党和国家明确要求“保护军人军属合法权益，让军人成为全社会尊崇的职业”，成立了专门的退役军人保障部门，不断加大了对退役军人的保障力度。一些地区、行业相继出台了针对退役军人的优惠保障政策，我省盐城市也已出台退役军人免费乘坐公交的规定。建议《条例（草案）》在现行优惠政策基础上，明确将退役军人列入优惠对象，第二十五条第二款相关部分改为“对伤残人员、老年人、中小学生、现役及退役军人等特殊群体实施优惠乘车，具体优惠政策由市人民政府制定”。

（五）关于公交专用车道建设

《条例（草案）》第十五条只是规定了在新建道路划设公交专用车道的相关规定，对现有道路划设公交专用车道没有作出规定。建议在《条例（草案）》中增加相关内容，可以规定“根据现有道路状况和道路交通需求，必要时可以划设公交专用车道”。同时，增加公交专用车道交通管理规定的内容，或者明确另行制定。

（六）关于更好维护乘客权益

公共汽车客运的公益属性，决定了乘客享有获得安全、便捷客运服务的权利。《条例（草案）》中对乘客在乘坐公共汽车过程中应该享有的权益没有内容表述，如，老弱病残孕等乘客应该得到必要的帮助；在规定的温度范围享受空调或换气设施；车辆运营过程中因故不能继续行驶，乘客有权免费换乘或退还车费；公共汽车刷卡机关闭或故障时，乘客有权拒绝支付车费等等。建议在《条例（草案）》中增加相关条款规定。

（七）关于乘客守则和义务

《条例（草案）》第四十二条、四十三条对乘客部分禁止行为作出了规定，第二十六条也明确授权有关部门制定乘客守则。为更好发挥法规的刚性约束作用，建议对一些社会普遍关注、对他人权益可能造成损害或影响较大的行为作出相应规范。比如，规定“禁止将牲畜、犬猫等动物带上公共汽车车辆（持证导盲犬除外）”、“精神障碍患者、智障者、学龄前儿童等无民事行为能力人、限制行为能力人及醉酒者等不能控制自身行为的人，应当在健康成人的陪护下乘车”、“烈性传染病患者不得进站乘车”等等。

（八）关于与轨道交通的有效衔接

当前，我市正在规划建设轨道交通工程。作为我市公共交通的重要组成部分，公共汽车客运与轨道交通必须统筹协调发展，以实现我市公共交通体系的高效运行。建议第十条，“注重与其他出行方式的有效衔接和协调发展”改为“注重与铁路、轨道交通等其他出行方式的有效衔接和协调发展”。同时，建议在相关条款中增加有关内容，明确公共汽车客运在线网规划、站点布局、交通标志标识、转乘换乘信息等方面与轨道交通衔接的具体要求。

（九）关于公共汽车车辆及设施广告

利用公共汽车车身、车内设施以及公交站台等服务设施发布广告是一种具有较强辐射力、影响力的区域性宣传方式，既可以为公交可持续发展提供资金支持，也可以成为颂扬核心价值观、倡导传统美德和城市文明的公益宣传平台。与此同时，也应该防止片面追求经济效益造成广告内容杂乱无序、低劣粗俗，影响城市形象和市容市貌，妨碍交通安全。建议在《条例（草案）》中对公共汽车车辆及设施的广告发布增加相关条款规定，一是要对公共汽车车辆及设施广告发布的内容和形式建立审核制度；二是对公共汽车车辆及设施广告发布的内容和形式进行原则性规定，比如禁止或限制某些广告内容的发布，规定公益类广告的占比，明确车身广告不得覆盖车辆标志、车窗等设施等等。

（十）关于公共汽车车辆报废

根据国家《机动车强制报废标准规定》，公交车辆使用13年后强制报废，同时规定公交车辆使用40万公里为引导报废里程。车辆老龄化运行会带来严重的安全隐患，同时严重影响乘客的乘车舒适度，大大增加维修成本。建议《条例（草案）》增加相关条款，规定“公交车辆使用40万公里后，根据车辆使用状况和安全疲劳强度等因素进行综合评估，确需报废的应当及时报废，确保运营安全”。

此外，《条例（草案）》中还有一些条款的内容需要作进一步斟酌，在文字表述上也需要更加精准规范。

附件：《常州市公共汽车客运条例（草案）》其他建议修改内容

附件

《常州市公共汽车客运条例（草案）》其他建议修改内容

（1）第三条，“确定的范围内”改为“确定的区域内”。

（2）第六条，所有“城市公共交通”改为“公共汽车客运”，“运营企业”改为“经营企业”。

（3）第十六条，因与第四十四条相关内容重复，删除“任何单位及个人不得擅自拆除、迁移、占用公共汽车客运服务设施。”

（4）第二十二条，“指导公共汽车客运经营企业优化调整相应的客运线路”改为“指导公共汽车客运经营企业优化调整相应的客运线路和客运服务时间”。

（5）第二十三条，“公共汽车客运经营企业应当在相关公交站点公告线路和站点的调整信息” 改为“公共汽车客运经营企业应当在相关公交站点、公交车辆等醒目位置公告线路和站点的调整信息”。

（6）第二十八条，“公共汽车客运经营不得有下列行为”改为“公共汽车客运在运营中不得有下列行为”；“违反法律、法规的其他行为” 改为“违反法律、法规和服务规范的其他行为”。

（7）第二十九条，增加“为网络充值、移动支付等提供便捷条件”。

（8）第四十一条，增加交通运输行政主管部门接到公安机关交通管理部门的通知后的后续处理要求。

（9）第四十三条，“在公共汽车场站及其出入口通道擅自停放非公共汽车车辆、堆放杂物或者摆摊设点等”改为 “在公共汽车场站出入口通道、公交站台及其沿道前后30米范围内擅自停放除公共汽车车辆以外的机动、非机动车辆（公安、消防、医疗救护、工程抢险等特殊车辆在执行任务时可以停靠）、堆放杂物或者摆摊设点等”。

（10）第四十四条，相关内容改为“（二）擅自关闭、侵占、拆除、迁移、毁坏公共汽车客运服务设施、安全设施或者挪作他用；” “（三）擅自覆盖、涂改、刻画、污损站台、站牌、候车亭；” “（四）擅自利用公共汽车或者相关设施设置广告装置或张贴广告；”

（11）第五十条、第五十三条、第五十四条，对相关行为实施处罚，其规定处罚的实施主体、额度范围与上位法进行进一步梳理核对，避免与上位法相冲突。

（12）第五十六条，将由公安机关处罚违法行为和由城市管理部门处罚违法行为分列表述。

（13）第五十九条，“国家机关”建议改为“相关行政部门”。

（14）《条例（草案）》中所有“公共汽车客运发展规划”改为公共汽车客运专项规划”。