关于提请审议《常州市公共汽车客运条例（草案）》议案的说明

——2018年5月3日在常州市第十六届人民代表大会常务委员会第十次会议上

常州市交通局局长  沈小勇

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

我受常州市人民政府的委托，作《常州市公共汽车客运条例（草案）》（以下简称《条例（草案）》）的说明。

一、制定《条例》的必要性

公共汽车客运与人民生活息息相关，是城市公用事业的核心组成部分，是市民出行的重要载体，是城市现代化和城市品位的重要体现。公共汽车客运的发展，对于提高政府基本公共服务水平，提升城市运行效率，建设畅通城市，缓解城市道路交通压力，种好人民满意幸福树具有重要意义。近年来，我市始终坚持“公交优先就是百姓优先”的发展理念，将发展公共交通作为引领城市发展、改善交通环境、提升基本公共服务均等化水平的重要举措，在资金和政策方面给予大力支持，并连续多年纳入市政府为民办实事工程。目前市区共有公交运营线路335条、车辆3110辆、年运营里程13843万公里、日均客运量近80万人次，市区公交站点300米和500米覆盖率在全国319个主要城市中位居第四，为方便广大市民出行和满足生产、生活需要发挥了积极作用。

但随着我市经济社会的快速发展，城市道路交通状况日趋严峻，人民群众对城市公共交通的运营和服务要求不断提高，公共汽车客运在日常运营、保障能力、服务水平等方面存在的矛盾和问题日益显现：一是公共交通主体地位有待进一步确立，公共汽车客运在缓解交通拥堵等“城市病”方面的重要作用没有充分发挥，主要体现在专用道建设方面，目前我市中心城区公共汽车专用道的道路长度仅为72公里，公共汽车专用道设置比率仅为7.9%，远低于深圳、厦门等城市，公共汽车作为城市大容量运输服务方式的优势没有充分发挥。二是运营品质有待进一步提升。公共汽车客运服务基础设施不足，港湾式停靠站、首末站等设施建设相对滞后，制约了部分公交线路的开通运营。公共汽车客运服务吸引力还不够强，部分线路等车时间长，行车速度慢，换乘不方便等问题仍然较为突出。三是治理能力有待进一步增强。公共汽车客运经营企业主动创新、智能应用、降本增效和改善服务的动力不足，财政保障公共汽车客运可持续发展的压力还很大。“十三五”以来，市“两会”涉及城市公交发展的人大、政协建议提案有24件。因此，迫切需要制定地方性法规，在规划建设、用地保障、路权分配、优先通行和财政支持等方面作出制度化的安排，以法治有力支撑公共汽车客运高效、健康、可持续发展。

二、《条例（草案）》起草过程和依据

（一）《条例（草案）》起草过程

自2015年12月4日，常州市十五届人大常委会第四十六次主任会议明确将公共汽车客运立法列为立法调研项目以来，市交通运输局专门成立了立法起草工作小组，负责《条例》的制定以及立法过程中重大事项和建议的研究及协调。起草过程中进行了深入的调查研究，专程赴无锡等地学习公共汽车客运行业管理和立法先进经验，多方面收集资料；在交通运输部门内部征求意见，开展企业调研座谈，并向辖市（区）人民政府及规划、城乡建设等14个横向部门征求了意见建议，对意见建议相对集中的部门，多次主动上门进行对接，进一步研究探讨修改建议。在召开10余次起草工作会议、修改20余稿的基础上，形成了《条例（送审稿）》。市交通运输局向市政府报送《条例》送审稿后，市政府法制办根据《立法法》和道路运输方面的法律法规，对《条例（送审稿）》的合法性、合理性、可操作性和语言、条文、逻辑等立法技术方面进行了初步审查修改，之后多次组织政府相关部门、人大常委会相关工委、辖市（区）政府及相关部门参加的专题论证会，并将《条例（征求意见稿）》在市政府门户网站和市法制办网站向社会公开征求意见。经历多轮研究、论证和修改，报市政府常务会议审议通过，形成了现在的《条例（草案）》。

（二）《条例（草案）》起草依据

《条例（草案）》主要依据了《江苏省道路运输管理条例》，参照了《城市公共汽车和电车客运管理规定》、《国务院关于城市优先发展公共交通的指导意见》、《江苏省人民政府关于进一步落实城市公共交通优先发展战略的实施意见》，并充分借鉴、吸收了杭州、上海、哈尔滨、广州等地和省内南京、无锡、苏州等地公共汽车客运管理方面的立法经验。

三、《条例（草案）》主要内容的说明

《条例（草案）》分为七章，包括总则、规划建设、运营管理与服务、运营安全、监督检查、法律责任和附则，共六十一条。主要内容说明如下：

（一）关于公共汽车客运事业的优先发展

公共汽车客运发展涉及到规划、用地、建设、资金、路权、管理等多方面，公交优先不仅仅体现在行业管理、运营服务层面，而应当突出其公益属性以及在转变城市发展模式，畅通城市建设等方面的积极作用，形成公共汽车客运优先发展新局面。因此，《条例（草案）》根据《国务院关于城市优先发展公共交通的指导意见》、《江苏省人民政府关于进一步落实城市公共交通优先发展战略的实施意见》等规定，结合我市实际，进一步强化了辖市（区）人民政府及规划、财政、公安、国土、城乡建设、交通运输等部门的职责（《条例（草案）》第五条），并明确了公共汽车客运事业发展的四个优先：一是资金投入优先，明确规定公共汽车客运发展资金应当纳入政府公共财政保障体系，完善成本规制办法，保障公共汽车客运财政投入（《条例（草案）》第六条）；二是规划、建设优先，明确了在编制和调整城市总体规划、土地利用总体规划时，应当坚持公共交通优先发展战略，统筹规划公共汽车客运的发展布局（《条例（草案）》第八条）。明确城乡建设部门编制道路建设工程设计方案，规划部门审批大型建设项目规划许可，应当执行客运服务设施有关要求和标准（《条例（草案）》第十三条）。明确新建、改建或者扩建交通枢纽、规模居住区、学校、医院、商业综合体、开发园区、旅游景区等大型建设项目，需要配套建设公共汽车客运服务设施的，应当在土地使用条件或地块相关规划中予以明确，并根据建设要求建设到位（《条例（草案）》第十二条、第十四条）；三是用地保障优先，明确规定公共汽车客运服务设施用地应当纳入控制性详细规划、土地利用年度计划和建设用地供应计划（《条例（草案）》第十一条）；四是路权保障优先，明确制定公共汽车专用道建设年度计划，并通过设置公共汽车专用道、优先通行信号装置、专用标志等，保障公共汽车优先通行（《条例（草案）》第十五条）。

（二）关于公共汽车客运管理的公众参与

公共汽车客运是为社会公众提供基本出行服务的重大民生工程，其有关决策和制度的制定应当充分听取社会公众意见。为了提高公众参与的广度和深度，实现公众参与的制度化和常态化，《条例（草案）》建立了三个方面的公众参与制度：一是明确优化调整公共汽车客运线网，应当听取社会公众意见的制度（《条例（草案）》第二十二条）；二是明确制定公共汽车客运运营服务规范和乘客守则时，应当广泛征求意见并向社会公布的制度（《条例（草案）》第二十六条）；三是鼓励社会公众参与公共汽车客运监督（《条例（草案）》第二十七条）；四是规定了行业管理部门、公共汽车客运经营企业应当建立投诉处理制度，畅通诉求渠道，接收社会公众的监督（《条例（草案）》第四十八条）。

（三）关于公共汽车运营的服务规范

公共汽车客运是具有社会公益属性的服务行业，因此，规范公共汽车客运经营企业及其从业人员服务行为，提高运营服务质量十分重要。为了规范运营服务，提升行业服务水平，《条例（草案）》从三个方面对公共汽车客运运营服务规范作出规定：一是明确市交通运输行政主管部门应当会同公安等相关部门制定公共汽车客运运营服务规范（《条例（草案）》第二十六条）；二是对公共汽车客运经营企业的运营服务行为作了明确规范（《条例（草案）》第二十八条至第三十条）；三是对投入运营的公共汽车车辆提出了规范性要求（《条例（草案）》第三十一条）。

（四）关于公共汽车客运安全的行业保障

公共汽车客运运营安全与人民群众的生命财产安全密切相关，保障公共汽车客运运营安全，健全安全制度、改善从业环境至关重要。因此，《条例（草案）》着重进行了两个方面的强化：一是在安全保障措施上，着重强化了责任，分别明确了市、辖市（区）人民政府及其相关部门、公共汽车客运经营企业在安全生产中的职责，并对突发事件、运营事故的处置和安全教育等提出了具体要求，落实了责任主体（《条例（草案）》第三十五条、第三十六条）；二是在公共汽车客运从业环境措施保障上，强化了对公共汽车客运经营企业从业人员的权益保障，明确公共汽车客运经营企业应当结合岗位劳动强度和技术等级，建立健全从业人员工资、福利待遇调整机制，保障从业人员休息休假的权利（《条例（草案）》第三十四条）。

此外，《条例（草案）》将授权市交通运输行政主管部门会同公安机关等部门制定《常州市公共汽车客运运营服务规范》、《常州市公共汽车乘客守则》，细化明确公共汽车运营服务规范以及公共汽车乘坐秩序规范等内容。

《条例（草案）》和以上说明，请审议。