关于全市检察院行政公益诉讼工作情况的报告

——2018年6月26日在市十六届人大常委会第十一次会议上

常州市人民检察院检察长  葛志军

 

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

现在，我代表市检察院向本次会议汇报2015年7月1日以来行政公益诉讼工作情况，请予审议。

2014年10月，党的十八届四中全会提出要探索建立检察机关提起公益诉讼制度。2015年7月1日，全国人大常委会授权最高人民检察院在北京、江苏等13个省(区、市）开展为期两年的公益诉讼试点。2017年6月27日，全国人大常委会作出修改行政诉讼法的决定，以法律的形式正式赋予了检察机关在生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域提起行政公益诉讼的职权。常州检察机关作为试点单位之一，在市委领导、市人大监督和市政府支持下，认真贯彻落实中央和上级检察机关关于行政公益诉讼工作的各项要求，主动转变理念、不断夯实举措、突出工作重点、积极稳妥推进行政公益诉讼工作。2015年7月1日至今，全市检察机关共向行政机关发出督促履职、纠正违法诉前检察建议215份，提起行政公益诉讼6件，案件范围覆盖了行政公益诉讼的全部领域，挽回经济损失1.3亿余元，有效维护了国家、社会公共利益，促进了依法行政和法治常州建设。现将具体情况报告如下：

一、行政公益诉讼工作的基本情况

（一）把握改革内涵，精心谋划实施

作为党中央、最高人民检察院部署的一项重大改革，我们在落实中始终坚持顶层设计与常州实践相结合，严把方向、准确定位、狠抓到底，确保改革不变样不走样。

1．加强学习调研。组织多层次学习相关改革文件和法律法规，通过举办研讨会、座谈交流等形式，进一步统一思想，明确职责要求，提出坚持不等不靠、先行先试、持续探索的工作思路。主要领导亲自率领调研组，深入各基层院广泛调研，听取工作情况，深入了解探索过程中存在的困难及问题，实地研讨推进工作的具体措施。两级院相关领导多次带队赴工作先进地区考察学习，努力借鉴先进经验和成熟做法，为启动改革做好充分准备。

2．广泛发动宣传。利用官方网站、“两微一端”等信息平台以及“法制宣传日”“检察开放日”等活动，强化行政公益诉讼职能宣传，争取社会各界对行政公益诉讼的认识、认知和认同。推动与市律师协会建立联络沟通制度，通过联席会议、座谈会、律师代理申诉等多种形式，提升行政检察监督的公众知晓度。加强与行政执法机关的沟通协调，主动走访国土局、财政局、环保局等单位，及时通报相关改革精神和要求，努力争取行政执法机关的理解、配合和支持。

3．统筹组织实施。全市两级检察机关高度重视，均专门成立了以检察长为组长的公益诉讼工作领导小组，及时研究试点工作推进事宜，协调试点工作各方关系。市检察院出台了《关于开展公益诉讼试点工作的实施意见》，突出工作重点，严格规范流程，保障公益诉讼规范实施。两级院相关业务部门都以项目化方式推进改革，要求明确项目责任人，制定目标计划、实施方案、推进举措、时序进度等，并强化督促落实。2017年12月，市检察院制定的《常州市违法行政行为检察监督工作实施办法（试行）》，经市全面深化改革领导小组第十七次会议审议通过，为检察机关开展行政公益诉讼工作提供了有力保障。

（二）坚持问题导向，多措并举推进

改革是由问题倒逼而产生，又在不断解决问题中得以深化。在探索行政公益诉讼过程中，我们始终把解决问题放在首位，并作为检验改革成效的重要标准。

1．着力解决监督线索发现难的问题。一是强化内部联动有效发现线索。整合检察监督职能，市检察院出台《关于建立行政违法行为监督内部联动制度的实施意见》，加强检察机关内部一体化建设，畅通检察机关履职过程中发现、移送行政公益诉讼线索的途径。2015年7月1日以来，职务犯罪侦查、刑事检察、控告申诉等部门共向民事行政检察部门移送行政违法行为监督线索117件。二是加大宣传全面拓展线索。充分利用网络、“两微一端”等新媒体平台及时掌握民生领域舆情动向。指定专人对网络舆情实时监控，尤其注重浏览本地影响较大的门户网站、微信公众号、报刊、电视等媒介，筛选甄别行政执法检察监督线索。截止目前，共有86 件民生领域的案件系通过新媒体发现。三是外部衔接主动发现线索。积极搭建与政府法制部门、行政执法机关的联动平台，通过会签文件、联席会议等形式加强沟通与协作。与市政府法制办会签了《行政检察与行政执法监督工作相衔接的暂行规定》，与市国土局、市环保局、市食品药品监督管理局等都建立了相应的行政执法与检察监督联动机制，健全以信息通报、案件移送为主要内容的工作制度。

2．着力解决监督线索调查难的问题。一是坚持书面审查与亲历性调查相结合。在履职中发现监督线索后，我们不仅全面认真审查相关书面材料，还积极开展走访、询问相关当事人或行政相对人、勘验现场、委托鉴定等工作，确保监督事实清楚、证据确实充分。特别是对于破坏生态资源、污染环境的线索，不仅要做到现场实地勘察，而且要全过程跟踪调查。二是开展专项行动集中调查。对行政违法行为问题严重的领域，逐个部署开展专项行动，集中力量深挖根源，力争查处一起带出一片，努力避免类似行为再度发生。先后在环境保护、食品药品安全等领域开展专项行动3次，取得了较好的成效。三是借助信息化平台辅助调查。全市检察机关通过行政执法与刑事司法衔接平台，对行政执法信息、执法动态实现了“常规+动态”的良性监督。同时，依托市检察院“常检云”大数据平台，对相关行政执法行为进行“智能化”分析，并提出参考性辅助意见。

3．着力解决监督案件处理难的问题。一是坚持监督与支持并重。在监督过程中，加强与行政机关的沟通联系，将监督目的放在真正推动问题解决上，重点把握监督的力度、尺度和宽度，做到监督到位不越位。二是坚持全面推进与重点突破并举。在制度设计上，把应当监督的行政违法行为纳入检察监督范围，实现监督全覆盖，在工作方式，根据行政诉讼法的要求，重点在生态环境和资源保护、食品药品安全、国有土地出让、国有财产保护等领域开展检察监督工作。三是坚持柔性监督与刚性监督并行。对一些情节轻微的程序瑕疵性行政执法行为，一般采取口头建议的形式，要求相关单位及时整改。对一些确需书面纠正的行政执法行为，在检察建议发出前，主动走访被建议单位，交换意见，增强被建议单位的接受度和落实检察建议的主动性。对于一些已经发出检察建议，被建议单位在合理期限内仍未及时整改或积极纠正的情形下，逐案深入分析，及时向法院提起公益诉讼，增强公益保护实效。

（三）回应民生关切，重点突破引领

始终从人民群众利益出发谋划改革、推进改革，始终把事关人民群众切身利益的领域作为优先改革目标，努力通过改革让人民群众有更多获得感。

1．聚焦国资领域保护国有财产安全。紧贴全市经济发展大形势，围绕征地拆迁、安置补偿、国有资产保护等方面开展重点监督。对于违法行使职权致使专项补贴、补助等财政资金被骗取、套取，或怠于追缴人防异地建设费、国有土地出让金等情形进行重点监督，推动行政机关及时纠正违法行政行为，加强国有资产监管。市检察院针对体育领域6家企业套取专项体育补贴的案件均发出检察建议，其中4家单位已将全部补贴款项交还财政。钟楼区检察院针对2起国有企业改制中被剥离的财产被企业长期侵占的情况发出检察建议，国资委高度重视及时采取措施进行了处理。金坛、武进区检察院针对农林领域一些企业套取专项补贴，相关部门未及时追缴的情况也进行了监督，取得了较好的成效。新北区检察院依法开展闲置国有土地专项检察，监督国土部门依法规范履职，累计向国土部门发出检察建议18 份，监督清理闲置土地共计635.41亩，有效促进国有土地的科学利用，得到了当地区委区政府的充分肯定。

2．聚焦环境资源领域打造绿水青山。围绕生态环境、资源保护这一群众反映强烈的重点问题，积极开展公益诉讼探索实践。在案件查办过程中，完善环保联动执法机制，与市公安局、市环保局等部门联合制定了《关于建立环境保护联动执法机制的暂行规定》，形成检察、法院、环保、公安、公益协会等单位各司其职、分工合作、相互衔接的整体合力。对于公益诉讼办案过程中的重点环节，如损害鉴定、修复治理、诉前程序等问题，加强与相关单位的沟通协商，努力形成共识。试点以来，全市检察机关共发出环保类检察建议110件，环保职能部门采纳109件，环境整治到位67件，保护被污染土地60亩，督促清除处理违法堆放的生活垃圾2.3万余吨；督促回收和清理生产类固体废物 5400余吨，其中危险废物 约323吨；督促关停和整治违法污染环境的企业35家。

3．聚焦食品药品领域保障群众舌尖上的安全。立足食品、药品等群众关注度高的特殊领域，主动加强与食品药品监督管理部门等相关行政机关的沟通和联系，在线索摸排、调查取证、法律政策理解与适用等方面争取支持和配合。与市食品药品监督管理局会签了《关于建立食品药品行政执法与检察监督联动机制的意见》，与市消费者权益保护委员会会签了《关于建立消费公益诉讼协作工作机制的意见》，并在全市范围内部署开展食品药品领域公益诉讼小专项行动。钟楼区检察院针对辖区内多家幼儿园、学校食堂无证经营的情况向区市场监管局发出检察建议，区市场监管局高度重视，开展了专项整顿。

二、当前工作中存在的问题

公益诉讼试点工作以来，全市检察机关在行政公益诉讼工作方面取得了一定的成绩，但作为一项开创性、探索性工作，点多、线长、面广，工作推进过程中仍面临着诸多现实问题和困难。一是监督法律依据较为原则。虽然《中华人民共和国行政诉讼法》、两高《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》对检察机关提出行政公益诉讼提供了法律支撑，但规定较为原则，在实践操作中难免会出现一些具体问题需要进一步与法院沟通协调。同时检察监督范围仅体现在四大领域内，存在局限性，对“等内”、“等外”的规定不太明确。二是监督线索来源较为匮乏。目前行政公益诉讼线索的来源主要是基于检察机关在履行职责中发现，但实践中，行政违法行为大量存在，检察机关能够在履行职责中发现的线索极为有限，检察机关能够掌握的行政违法行为信息与实际上存在的行政违法行为信息极不对称，平台建设和数据对接方面还有待进一步整合。三是检察监督手段亟需强化。监督必然涉及对行政违法行为的调查核实，而目前法律法规没有就检察机关可以采取的具体调查核实手段作出规定。再加之试点工作开展以来，有些行政机关及相关单位和个人配合调查意愿还不是太高，调查取证存在较大的难度。四是检察监督能力亟待增强。行政执法检察监督比行政诉讼监督更具政策性、复杂性和社会性，办理难度更大、法律政策知识储备和运用要求标准更高，因此，加强行政检察队伍建设，改善队伍结构，加强人才储备，建立专门性的行政执法检察培训培养体制，是提高监督能力和水平的当务之急。

三、下一步工作打算

下一步，全市检察机关将以此次报告为契机，深入落实上级检察机关的工作部署，紧紧围绕全市经济社会发展大局，在稳步推进检察改革的基础上，进一步增强监督实效，加强队伍专业化建设，充分发挥检察职能，促进依法行政，为全市经济社会和谐发展提供更加有力的司法保障。

（一）进一步主动作为，争取工作支持。主动向党委、人大、政府汇报行政公益诉讼工作开展情况,积极争取支持,营造良好环境。希望市人大能在听取专项报告的基础上出台相关决议或规范性文件，为行政公益诉讼工作提供更为有力的保障。主动加强与相关行政机关和部门的沟通配合，减少干扰阻力，争取理解，形成行政检察监督的工作合力。切实把握新形势下行政公益诉讼对建设法治政府、推进依法行政的重要意义，努力做到将应当监督的案件都纳入监督视角。对行政违法行为多发领域和相同行政违法行为重复出现的部门，联合政府有关部门开展行政执法情况调研，系统研究治理纠正意见，督促有关行政机关加以整改。

（二）进一步突出重点，提升监督实效。按照修改后行政诉讼法、《常州市违法行政行为检察监督实施办法（试行）》等规定，坚持全面履职和突出重点相结合，重点监督生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域，以及在征地拆迁、安全生产、社会公共安全等领域负有监管职责的行政机关严重违法行使职权或不行使职权的行为。严格执行行政公益诉讼诉前程序，积极推动行政机关主动履职，形成严格执法和公正司法的良性互动。同时，准确把握法定起诉条件，对经过诉前程序，有关行政机关没有切实整改的案件，逐案深入分析，及时向法院提起行政公益诉讼，增强公益保护实效。

（三）进一步拓展方式，丰富监督载体。积极贯彻落实省检察院《关于加强违法行政行为检察监督工作的指导意见（试行）》的工作要求，根据违法行政行为的不同情形，灵活准确运用监督方式，依法规范监督行政违法行为。对于司法实践中存在较多的怠于履职情形，积极探索检察督促令的形式督促行政机关依法及时履职。对于国家、社会公共利益受到侵害，行政机关可以通过民事诉讼途径救济的，有效运用督促、支持起诉的方式及时维护国家、社会公共利益。对于违法行政行为严重、多发的区域和领域，积极尝试通过年度违法行政行为监督分析报告或专项监督分析报告的形式，报送党委、人大、政府及相关部门，为推动专项社会治理提供决策参考和建议。同时，建议将检察建议、检察督促令等检察监督的落实情况，纳入人大常委会的询问和质询范畴，进一步增强检察建议的实效。

（四）进一步加强队伍建设，夯实监督基础。结合正在推进的检察改革工作，建立健全民事行政检察机构和办案组织，配齐配强行政检察办案力量，将政治素质好、理论水平高、业务精通的人才充实到民事行政检察部门。广泛开展业务培训和岗位练兵，加强行政检察队伍建设，改善队伍结构，加强人才储备，不断提高行政检察人员的素质能力。加强与行政机关在行政执法监督领域的工作交流，在人员培训、理论研讨及法律政策咨询等方面相互支持和帮助。

主任、各位副主任、秘书长、各位委员，全市检察机关将在市委和上级检察机关的领导下，在市人大及市人大常委会的监督和市政府、市政协及社会各界的支持下，立足职能、奋发有为、锐意进取，深入推进行政公益诉讼工作，为种好“常州幸福树”，推动常州高质量发展作出更有力的贡献。