关于《常州市公共汽车客运条例》制定情况的报告

——2018年7月23日在市十六届人大常委会第二十次主任会议上

常州市人大常委会法制工作委员会主任 周智夏

主任、各位副主任、秘书长：

按照市人大常委会2018年度立法计划的要求，我委对《常州市公共汽车客运条例》进行了二审前的审查修改，现将有关情况向主任会议报告如下：

一、立法必要性

（一）巩固公交发展成果的需要。公共汽车客运是为社会公众提供的最基本出行方式之一，是关乎社会公众切身利益的民生工程。近年来，我市坚持公交优先发展，公交服务水平和乘客满意度不断提高。至2018年，全市共有城市公交线路335条，公交车辆3110辆，从业人员6527人，公交日均客运量近80万人次，城乡客运一体化发展水平连续三年达交通运输部5A级水平。先后荣获“全国优先发展城市公共交通示范城市”、“交通畅通工程A类一等管理水平”等称号，并荣获全国唯一的“国际推动公共交通贡献大奖”。我市在公共汽车客运发展中积累了很多好的经验和做法，特别是快速公交的运营服务质量和效率走在全国前列，有必要通过立法予以固化。

（二）引导绿色安全出行的需要。随着我市经济社会快速发展，至2017年底，我市各类机动车保有量已达120余万辆，较十年前增长了约90%，其中汽车近110万辆，年均增长14%。汽车已越来越多地作为公众日常的出行方式，导致城市道路交通日益拥堵，空气质量严重下降。同时，电动自行车大量增加，导致道路事故频发，公众的出行安全受到严重威胁。而自2013年开始，相对绿色安全的公共汽车乘坐人数逐年下降，所以有必要通过立法，落实公交优先发展战略，在规划、土地、资金、路权等方面予以保障，进一步提高公共汽车客运的安全、便捷和舒适度，从而引导公众选择公共汽车出行，推进绿色安全理念的贯彻落实。

（三）理顺管理体制机制的需要。2010年6月，我市市区公共交通管理职能由城乡建设局划转至交通运输局。在职能划转的同时，与公共汽车客运管理相关的公共汽车客运规划、公共汽车客运服务设施建设过程中相关审批流程没有作相应的调整，交通运输部门作为城市交通的主管部门，未能参与到相关部门的联审环节，很多新建道路和大型建设项目没有提前配建公共汽车客运服务设施，因而无法设置公交线路或者线路设置不合理，事后补救也十分困难，群众反应强烈。同时，我市现有的公交专用车道建设不足，达不到创建国家“公交都市”要求；除快速公交通道外的公交专用通道管理不到位，被社会车辆占用，形同虚设。公交场站、站台等公共汽车客运服务设施的日常维护管理责任不明确、管理体制机制尚未理顺。此外，公共汽车客运发展的财政保障机制还不够完善，尚未建立稳定有效的保障制度，存在补贴补偿不足不及时的情况，影响了公共汽车客运企业的正常经营。

目前，我市正处于创建国家“公交都市”和省级“公交优先示范城市”的关键时期，迫切需要通过立法来规范和指导我市公共汽车客运行业发展，为公共汽车客运事业的持续健康发展提供法制保障。

二、立法过程

2017年11月，市第十六届人大常委会第十二次主任会议，确定将《常州市公共汽车客运条例》列入2018年度立法计划，市委常委会同意了市人大常委会党组关于2018年度立法计划的报告。

市交通运输局自2016年起即为此专门成立起草工作小组，着手条例的起草工作；市人大常委会法工委和环资城建工委提前参与，了解情况并指导法规的起草；市政府法制办对法规草案进行了审核修改，协调会签。2018年4月2日，市政府常务会议讨论通过了法规草案，并向市人大常委会提出了法规案。5月3日，市十六届人大常委会第十次会议对法规草案进行了第一次审议。会后，市人大常委会法工委会同环资城建工委、市政府法制办和市交通运输局，围绕法规所涉及主要问题，与各相关部门进行沟通协调，先后召开各类座谈会、论证会、沟通会20余次。一是调研论证。通过赴兄弟城市和辖市（区）调研，委托辖市（区）人大常委会调研等多种方式，广泛吸收兄弟城市的经验和基层的意见；先后多次召开座谈会，充分听取相关管理部门、基层单位、立法联系点、客运经营企业等方面的意见；主动征询从业人员、普通市民、残疾人等特殊群体的相关诉求，提升法规草案的针对性和可操作性。二是公开征集意见。将草案修改一稿在《常州日报》、常州人大网、人大微信公众号、市政府网站等主要媒体等全文公布，向社会公众征求意见建议；将草案修改二稿发送给全体市人大代表、市政协委员、各辖市（区）人大常委会、市各相关部门、民主党派等书面征求意见。三是专题协调。就法规草案中涉及的管理体制、部门职责分工、执法权限等重点问题，多次听取政府相关部门意见并专题讨论协商。四是专家论证。邀请省人大和苏州市、无锡市人大的立法专家现场研究论证，同时向本市立法咨询专家和语言专家书面征求意见。此外，及时报省人大常委会法工委预审，主动寻求省人大的指导。

在充分调研、论证的基础上,市人大常委会法工委会同环资城建工委、市政府法制办和交通运输局，对收集到的三百余条意见建议进行认真梳理研究，反复沟通论证，在此基础上进行多轮修改，形成了草案修改五稿。

三、《常州市公共汽车客运条例》的主要内容

条例的制定以国务院《关于城市优先发展公共交通的指导意见》为指导，依据《江苏省道路运输条例》，参考交通运输部《城市公共交通“十三五”发展纲要》《城市公共汽车和电车客运管理规定》等文件和规章，充分借鉴吸收了上海、深圳、杭州、武汉、西安、南京、无锡等地的相关立法和实践经验，并结合我市公共汽车客运的实际情况制定。

草案修改五稿共七章五十八条，包括总则、规划建设、运营管理、运营服务、运营安全、法律责任和附则。主要内容为：

（一）关于管理职责。公共汽车客运发展需要政府有效推进和相关行政主管部门积极配合协作。在总则部分构建了由市、辖市（区）人民政府、交通运输行政主管部门为主体的管理体制，并根据综合执法体制改革的要求，明确交通运输行政主管部门下属的交通运输综合行政执法机构，具体实施公共汽车客运管理执法工作。在第二章的内容中，条例创设了交通运输行政主管部门会同相关部门组织编制公共汽车客运专项规划、公共汽车客运服务设施配套建设和管理规范、公共汽车专用道建设年度计划的职责；明确了对规划、公安、城乡建设、价格等行政主管部门的具体要求，在职责体系上与交通运输行政主管部门形成良好的衔接与配合。

（二）关于优先发展保障。公共汽车客运具有公益属性，政府支持是其健康发展的重要保障。草案修改五稿明确了市、辖市（区）政府应当树立优先发展理念，并在多方面予以优先保障。在规划保障方面，要求规划行政主管部门在组织编制控制性详细规划时，应充分听取交通运输行政主管部门等有关部门的意见，落实公共汽车客运专项规划和相关客运服务设施要求。在用地保障方面，要求市、辖市（区）人民政府将公共汽车客运服务设施用地纳入土地利用年度计划和建设用地供应计划，并按照实际情况依法供地。在资金保障方面，要求将公共汽车客运发展资金列入财政预算，建立完善公共汽车客运成本规制办法，及时落实财政补贴，通过制定合理的运营成本指标体系，保障公共汽车客运平稳发展。

（三）关于公共汽车客运服务设施。公共汽车客运服务设施是保障公共汽车客运服务的基础，在制定规范方面，要求市交通运输行政主管部门制定公共汽车客运服务设施配套建设规范，相关行政主管部门协同推进落实。在配套建设方面，要求建设单位组织编制道路建设工程设计方案，规划部门在规划许可阶段，就客运服务设施的配套建设的相关内容征求交通运输行政主管部门意见，要求客运服务设施与主体工程同步设计、同步建设、同步竣工、同步交付使用，相关情况纳入对建设单位的信用管理。在管理维护方面，针对客运服务设施日常管理责任不明确、机制不健全的实际情况，提出由交通运输行政主管部门协调确定日常管理单位，制定管理规范和管理标准，督促设施日常维护保养，协调解决管理、建设、变动过程中相关问题的职责。

（四）关于公共汽车优先通行。保障公共汽车的优先通行是实现公交优先的重要手段，同时能够有效提升人民群众乘坐公共交通工具出行的意愿。在专用道建设管理方面，明确了推进公共汽车专用车道网络建设，适度发展快速公交，要求在公共汽车专用道建设年度计划的实施过程中，作出批准决定的人民政府及相关行政主管部门督促建设单位进行落实；由公安机关交通管理部门具体设置专用道标志、标线，设置专用道优先通行信号系统。针对公交专用道管理不到位的情况，授权公安机关交通管理部门会同交通行政等主管部门制定公交专用道管理办法。在优先通行方面，规定公安机关交通管理部门可以在具备条件的单向通行道路设置单向专用道或者允许公共汽车双向通行，在具备条件的交叉路口配套设置公共汽车优先通行信号装置或者公共汽车专用标志；规定遇到工程建设、重大活动等特殊情况，应当保障公共汽车优先通行；禁止社会车辆与到站停靠、驶离站点的公共汽车争道抢行等，全方位为公共汽车客运提供路权保障。

（五）关于票价的制定和调整。针对我市公共汽车票价长期未进行调整，公共汽车客运经营企业运营成本高企的现状，草案修改五稿对票价的制定和调整进行了程序性的规范。在性质上，明确了公共汽车票价实行政府定价，并提出了票价的制定和调整应当遵循的总的原则。在主体上，规定公共汽车客运经营企业可以向价格行政主管部门书面提出公共汽车票价制定和调整的建议，由价格行政主管部门会同交通运输行政主管部门按照相关规定制定和调整票价。在程序上，要求在制定和调整过程中，价格行政主管部门通过组织召开听证会等方式广泛听取意见。通过建立联动票价机制，确保公共汽车票价符合我市公共交通发展水平、社会公众承受能力、企业运营成本、财政补贴能力和不同交通方式之间的比价关系。

（六）关于公共汽车客运运营服务。草案修改五稿根据我市实际情况，围绕提高公共汽车客运服务质量水平作出了有针对性的规范。在服务规范化建设方面，要求市交通运输行政主管部门会同相关部门制定公共汽车客运运营服务规范、乘客守则并向社会公布；并对公共汽车客运服务中群众意见较为集中的到站不停、不文明驾驶等情形作出了禁止性规定。在站点命名和广告设置方面，规定了设置公共汽车站点名称遵循方便公众识别、同站同名的原则，一般以当地地名、道路、标志性建筑等标准名称命名；对利用客运服务设施和车辆发布广告的内容提出了相应的要求，并鼓励车载视频播放公益内容展现城市良好形象。在促进智能公交建设方面，明确鼓励和支持新技术、新能源、新装备在公共汽车客运发展中的推广，要求公共汽车客运经营企业推进现代信息技术的应用，及时提供出行查询、应急报警等信息，为网络充值、移动支付等提供便捷条件，促进便民智慧出行。

（七）关于乘客权益的保障。草案修改五稿突出乘客的权益保障，强化了公共汽车客运事业中人民群众的知情权和参与度，力求对运营服务形成有效的社会监督。一是要求交通运输行政主管部门建立建议、投诉处理制度并向社会公布，明确了答复处理的期限。二是明确了特殊乘客获得帮助、优惠乘车等权利，并提出了推进公共汽车客运服务设施和车辆的无障碍设施建设及改造，为老年人、残疾人提供多样化、便利化的无障碍出行信息服务的要求，突出保障特殊人群权益。三是明确要求在编制公共汽车客运专项规划、优化调整客运线网、制定和调整票价、制定运营服务规范等过程中，相关部门应当通过公示、听证等方式征求公众意见，确保公共汽车客运事业的重大决策经过民意检验。

（八）关于运营安全。公共汽车客运与人民群众的生命财产安全密切相关，草案修改五稿专门设“运营安全”一章规范公共汽车客运的安全保障工作，在建立安全制度、配备安全设施、突发应急处置等常规内容之外，提出了新的要求。一是要求在重点场站、线路和时段配备乘务管理人员，跟车加强反恐及安全防范，并赋予公共汽车客运经营企业从业人员制止携带危险品人员乘车的职权，严防危害公共汽车客运安全事件；二是明确了车辆报废程序，要求公共汽车客运车辆应当按照国家有关标准并结合使用、技术和安全状况进行综合评估，确需报废的应当及时报废。三是规定了无民事行为能力人和醉酒者等应当在看护人的陪护下乘车。四是将相关行政管理部门的联动关口前移，要求公安机关发现驾驶员涉嫌吸毒、醉酒驾驶等违法行为的，在处理结果落实之前就应当告知交通运输行政主管部门采取临时性处理措施，杜绝监管的真空期。

（九）关于法律责任。草案修改五稿对于《中华人民共和国安全生产法》、《江苏省道路运输条例》等法律、法规已经明确的法律责任，不再进行重复规定，将重点放在上位法尚未覆盖的违法情形。针对公共汽车客运经营企业不依照规范实施运营和未尽到安全保障义务设置了罚款、吊销相应经营许可证件、核减经营范围等处罚；针对危害公共汽车客运服务设施和车辆的行为，分情形规定由公安机关、交通运输综合行政执法机构和城市管理行政主管部门进行处罚；根据本市实际情况，对公共汽车驾驶人员的一些严重违反服务规范、可能危及公共汽车客运安全的行为设置了罚则。

四、需要说明的问题

（一）关于本条例的调整范围。本条例的草案稿附则中规定：“用于公共交通的无轨电车的管理参照本条例执行”。经调研认为，目前本市公共交通尚不存在无轨电车，市政府对于无轨电车是否建设、何时建设还没有明确的时间表，故不适合在法规中予以表述，草案修改五稿作了删除处理，可以在审议结果报告中作说明，以后一旦建设可以适用本条例。同时，我市经开区有轨电车的运营管理等相关内容，因经开区尚未确定，建议在今后的地方性法规或规章中进行规范。

（二）关于公共汽车驾驶员提前退休制度。市人大常委会第一次审议本条例草案时，有的委员提出探索建立公共汽车驾驶员提前退休制度，公共汽车驾驶员工作时间长、劳动强度大、工作条件艰苦、生活不规律，认为符合“特别繁重体力劳动或者其他有害身体健康的工作”的提前退休条件，其他省市也有类似的制度探索。经征求市人社局意见，了解到江苏省劳动和社会保障厅于2001年下发《关于重申不得违反国家规定办理企业职工提前退休的通知》，要求各地严格执行国家明确的提前退休的范围、条件和批准权限，确保在提前退休问题上不扩大范围、不开口子。考虑到公共汽车驾驶员目前未被国家纳入提前退休工种，各方认识还不统一，建议本条例不涉及公共汽车驾驶员提前退休的内容。

（三）关于国务院将制定行政法规。根据国务院公布的2018年立法工作计划，今年计划出台由交通运输部起草的《城市公共交通管理条例》，如出台的话，该行政法规为本条例的直接上位法。为避免规定的冲突，法工委要求市交通运输局进行持续跟踪沟通。截至目前，交通运输部反馈《城市公共交通管理条例》初稿已报至司法部审核，但据称仍不成熟，出台时间尚难确定。我市条例主要明确公共汽车客运相关主体的职责和权利义务关系、建立和理顺管理体制机制，设置的罚则并不太多；且交通运输部于2017年3月颁布了《城市公共汽车和电车客运管理规定》，本条例部分参考了该部门规章的规定。考虑到将要出台的行政法规与该部门规章由同一单位起草且时间相隔不长，暂无可以预见的冲突内容。

以上报告建议由主任会议讨论通过后，以市人大常委会党组名义向市委常委会汇报。