关于检查《常州市历史文化名城保护条例》贯彻实施情况的报告

——2018年8月30日在市十六届人大常委会第十二次会议上

常州市人大常委会执法检查组

主任、各位副主任、秘书长，各位委员：

根据今年市人大常委会工作安排，6月下旬，市人大常委会成立了以陈建国副主任为组长，部分常委会委员、省、市人大代表和地方文史专家为组员，共18人组成的执法检查组，采用市、辖市区两级人大联动的方式，对我市贯彻实施《常州市历史文化名城保护条例》（以下简称“条例”）情况进行执法检查。

检查组于7月5日召开了第一次全体会议，听取了市政府李林副市长代表市政府所作的我市贯彻实施条例的工作情况汇报，听取了溧阳市、金坛区、新北区政府和市规划局、文广新局的工作汇报。之后，检查组先后赴天宁区、钟楼区、武进区听取区政府的情况汇报并现场察看了近园、乌路桥、焦溪古镇、运河五号、西直街历史地段、南市河历史地段、胥城遗址、恽南田墓、龟山书院旧址、吴稚晖故居、南宅老街等。检查组还组织召开了若干个座谈会，听取多方面的意见建议。8月9日检查组召开第二次全体会议，集体讨论并修改执法检查报告。现将本次执法检查情况报告如下，请予审议。

一、条例贯彻实施的总体情况

条例的颁布实施，是我市拥有地方立法权后出台的第一部实体法，不仅弥补了我市历史文化保护方面地方法规的空白，也为我市历史文化名城保护工作提供了法制保障。对此，市政府高度重视，专门召开会议，部署落实条例的宣传贯彻，着力推动我市历史文化名城保护取得新进展。

（一）建立名城保护的组织领导机构

条例颁布后，我市随即成立了常州历史文化名城保护委员会，由丁纯市长担任主任，方国强、李林两位副市长、杭勇秘书长担任副主任，各辖市（区）政府和市相关职能部门主要负责人担任委员，全面负责历史文化名城保护与管理等重大事项的研究，组织、协调名城保护各项工作的开展。名城委下设历史文化名城保护办公室，负责名城委的日常工作。

（二）加强名城保护的规章制度建设

市政府制定出台了一系列政策措施，初步建立了名城保护工作保障机制。2017年7月，我市公布了第一批历史文化名城保护名录共343处。今年，又组织了第二批保护名录的普查和认定工作。2017年9月，我市出台了《常州市历史文化名城保护专项资金管理办法》，今年又出台了《常州市区非国有历史建筑修缮补助管理办法》，进一步规范和推进历史建筑的保护修缮工作。

（三）推进历史文化名城的保护和利用工作

通过完善体系、把握重点、注重特色，各项保护和利用工作取得了积极成效。认真贯彻中央、省委、省政府关于加快大运河文化带建设的总体部署，以“水清、岸绿、路通、舟行、景美”为目标，全力推进大运河常州段文化带建设。开展了《建立健全常州历史文化名城保护长效机制的研究》工作，推进我市名城保护长效管理机制的建立；以城市总体规划编修为契机，将历史文化保护规划作为总体规划的重要专项规划之一，先期开展研究和编制工作，完成《常州城市紫线规划》《雪堰古镇保护规划》《孟河镇历史文化街区保护规划》《历史建筑测绘》等一系列规划，今年将完成《历史建筑修缮保护图则》《历史建筑合理利用机制和政策研究》等规划研究项目；在名城保护修缮方面，突出重点内容，加快推进历史文化街区、历史文化名镇（名村）的修缮工程，遵循“小规模、渐进式、微循环”的思路，加快推进青果巷历史文化街区的保护修缮和业态布局。同时，积极推进孟河、焦溪等古镇的保护修缮工程，完成了张太雷旧居、瞿秋白故居、洪亮吉故居、红梅阁、文笔塔等30多项修缮保护工程。

（四）加大历史文化遗产和非物质文化遗产保护力度

积极实施重点建设工程中的地下文物抢救性发掘和保护，在265省道、金坛旅游大道和皇粮浜工地等考古工作中先后出土各类文物3000余件。张太雷新馆顺利开馆，瞿秋白纪念馆陈展提升工作全面启动，唐荆川纪念馆、周有光图书馆等布展工作即将完成。出台《常州市非物质文化遗产保护办法》，进一步加强非遗保护利用，全市非国有博物馆已达17家。

二、存在问题及原因分析

在充分肯定我市名城保护工作取得阶段性成效的同时，对照条例精神和要求，还存在四个方面的问题和不足。

（一）名城保护力量仍较薄弱。按照条例规定和市委、市政府《关于进一步加强国家历史文化名城保护的意见》的要求，市、区两级政府都应当建立相应的名城保护机构，并设立历史文化名城保护专项资金。但在检查中发现，增挂在市规划局的常州市名城保护办公室，编制没有到位，列入今年市财政预算的200万元专项资金远远不能满足名城保护工作的实际需求。辖市（区）政府一级，组织机构和专项资金基本没有落实，在一无专职机构人员、二无保护资金投入的情况下，名城保护力量普遍较为薄弱。

对照条例精神，政府主导、保护优先、依法管理，把名城保护工作的绩效纳入对辖市（区）人民政府及市相关部门考核还没有落到实处。部分辖市（区）政府对名城保护的主体意识、责任意识不强，属地负责、属地管理尚未真正到位。

（二）申报认定各级文保单位的力度不够。我市现有世界（文化）遗产1处，国保单位10处，省保单位45处，市保单位183处，总体数量偏少，与周边城市相比差距较大。据了解，世界（文化）遗产苏州16处，无锡3处；国保单位苏州59处，无锡47处，镇江30处；省保单位苏州138处，无锡93处，镇江29处。今年文物部门提出市保单位的建议名单有50余处，经专家论证确定了34处，但在征求有关单位和部门意见后，最终公布时仅为14处，而无锡仅今年就新增市保单位80处。从保护级别来看，常州人引以为豪的红梅阁、文笔塔、舣舟亭等一批名胜古迹，目前还只是市级文保单位。

对照条例精神，由于文保单位的认定、公布机制还不够完善，致使部分保护意识缺乏的地区、单位和个人用各种理由拒绝文保单位的认定、升级和挂牌，以逃避应有的保护责任，造成了我市许多有价值的历史文化遗存没有真正做到应保尽保。

（三）不可移动文物数量仍在减少。2011年我市公布的全国第三次文物普查点有3000余处，公布的一般不可移动文物有1600多处。据深入了解，公布以后拆毁破坏文物事件时有发生，即便是条例颁布实施以来，仍然有不可移动文物遭受破坏。 如东安牛郎庙碑、上店恽南田宅、魏村船闸、奔牛琅琊墩等均遭到毁坏，造成了不可挽回的损失。

对照条例精神，一是宣传贯彻的力度和广度不够，在社会各界的知晓度不高。二是一些干部对名城保护的重要性认识不到位，当城市建设、经济发展与文物保护发生矛盾时，片面追求发展速度及经济利益，往往以牺牲文物为代价；三是保护责任主体不明确，我市历史文化资源保护体系中仅世界遗产、文物保护单位和一般不可移动文物、地下文物埋藏区和古遗址已明确保护责任主体，其它历史文化资源、特别是历史建筑的保护责任主体目前还没有明确，并缺少有效的保护措施。

（四）国保单位近园现状不尽人意。执法检查组在检查近园时看到，围墙内的园林荒凉败落，部分建筑破损严重。具有400多年历史的近园是常州古典园林的杰出代表，与苏州拙政园、无锡寄畅园齐名，2013年被列为国家级文物保护单位，社会关注度较高。但由于一些历史遗留问题影响了近园的依法保护和合理利用。

三、意见和建议

常州是一座有着深厚文化底蕴的江南古城，2015年被国务院公布为国家历史文化名城，圆了常州人30年的“名城梦”。“申名”成功，是殊荣，是承诺，更是责任。为此，建议各级政府严格按照国务院颁布的《历史文化名城名镇名村保护条例》及《常州市历史文化名城保护条例》条例的精神和要求，紧紧围绕市委十二届六次全会关于塑造旅游明星城市的决策部署，进一步扎实做好名城保护各项工作，在思想上重视，在行动上落实，在举措上创新，不断推进名城保护工作的科学化、可持续发展，守护好常州城市的文脉，为高质量发展走在前列提供强有力的文化支撑。

（一）进一步加大宣传力度，增强名城保护意识

历史文化遗产是一座城市不可复制、不可再生的稀缺资源，是我们的“根”和“魂”。条例把历史文化名城的规划、保护、管理、利用等工作都纳入了法制轨道。各级政府要把深入宣传贯彻条例的精神和内容切实摆上重要位置，依托一切可用渠道、载体和平台，广泛深入地进行宣传，不断提高条例在市民百姓、领导干部中的知晓度，形成全民参与的名城保护氛围。要把条例的学习、贯彻纳入到各级组织的专题学习计划、党校培训课堂和全民普法教育之中，让各级领导干部在历史文化名城保护中带头学法、懂法、守法。地方媒体开设名城宣传栏目，系统地介绍常州的历史文化、名胜古迹。

（二）进一步完善名城保护制度，提升名城保护实力

要把历史文化名城保护作为常州城市建设和发展的重要内涵，按照条例的要求，进一步完善和优化各类保护规划，形成点线面、多层次、全覆盖的名城保护规划体系，同时强化规划执行的严肃性、权威性，不搞无原则变通，严守历史城区的红线，严格控制历史文化街区、历史地段的保护范围；要切实履行我市在国家历史文化名城申报时的承诺，积极落实用于名城保护工作的专项资金，力争按财政收入的年度增长而同步增加；各辖市（区）政府要切实负责本行政区域内历史文化名城保护和监督管理工作，并将名城保护纳入国民经济和社会发展规划年度计划；尽快建立保护机构和专项资金，切实承担 “政府主导、保护优先”的职责，落实属地管理责任制，明确各级地方政府对文物保护、历史建筑的义务和责任；严格按照《条例》要求，确定历史建筑、传统风貌建筑的保护责任人，公开公布，自觉接受群众监督；完善保护名录制度，充分尊重文物部门、尊重文史专家的意见，尊重文物自身价值，按照文保单位认定程序，确保各级各类文保单位数量和级别不断提升，争取在省级文物保护单位和国家文物保护单位的申报中有大的突破。对文物违法案件要及时追究，做到违法必究，执法必严。

（三）进一步挖掘历史文化资源，彰显名城保护特色

文化遗产记录着城市变迁的历史脉络，体现着血脉相传的文化传承，标示着独一无二的城市特色。要深入挖掘常州的人文内涵，精心保护名人文化、红色文化、运河文化、近代工业文明等富有地方特色的常州历史文化，充分发挥文化遗产的社会效益，全面展示底蕴深厚、文化和谐、特色鲜明的常州形象，让市民共享文化遗产保护的成果。要抓住中国大运河文化带建设的历史机遇，以文化传承为落脚点，下大力气挖掘大运河文化的历史价值和现实价值，科学规划，保护优先，加大运河沿线环境整治力度，打造常州运河生态文化长廊，做好保护和利用的大文章。优化大运河两岸风貌，实现优秀文化、优良生态和优美环境的和谐统一。

（四）进一步强化“四态”融合，打造历史文化街区新名片

青果巷历史文化街区、前后北岸历史文化街区、南市河历史文化街区是名城保护的核心和标志，保护工作要以“保护历史真实载体”、“统筹保护历史环境”及“合理利用、永续利用”为原则，加强空间格局、街巷肌理的原状保护，延续街区的传统格局。要秉承形态、文态、生态、业态“四态融合”的基本思路，发掘和利用古运河资源，丰富历史街区内涵。修缮后青果巷历史文化街区要成为一个基础设施完善、街区环境提升、人居状况优化、街区形象重塑的“活”态的历史文化街区。南市河历史文化街区与青果巷历史文化街区本为一体，两者应整体规划，协同保护利用；三堡街历史地段、南河沿历史地段、西直街（锁桥湾）历史地段要结合大运河文化带建设，统筹规划实施；前后北岸历史文化街区要尽早明确管理主体，确定管理模式，大力提升街区的文化品位和对外影响力；要严格按照“国保”的保护原则、保护要求、保护责任、保护范围，着力解决近园问题，修复部分杨宅、恽宅、袁宅，并与龙城书院、吕思勉故居、恽代英纪念馆等联袂成片，精心打造老城区历史文化核心展示区，全方位对社会开放，成为新时代常州一张靓丽的城市新名片。