关于《常州市城市绿化条例（草案）》审查意见的报告

2020年6月28日在市十六届人大常委会第二十六次会议上

一、审查过程

自条例被确定为常州市立法项目后，我工委即与法工委一起提前介入条例的调研、起草工作，了解掌握条例起草进展情况，参加司法局以及起草单位组织的讨论会、论证会。先后组织赴南通、泰州、宁波等城市开展调研，就城市绿化的政府部门职责、规划建设、保护管理、法律责任等问题进行交流探讨。积极汲取借鉴其他城市关于城市绿化地方立法方面的先进经验。《条例（草案）》经市政府常务会议讨论通过并向市人大常委会提请审议后，我工委按照《常州市制定地方性法规条例》第三十九条规定，对条例的必要性、可行性进行了审查。同时，将《条例（草案）》文本和《立法对照表》印发市人大常委会环资城建工委委员、各辖市区人大常委会环资城建工委以及相关人大代表、政协委员、专家学者，广泛征求意见，6月18日我工委组织召开了征求意见座谈会，充分听取各方意见建议，市人大常委会蒋自平副主任对《条例（草案）》审查工作提出了明确要求。6月19日我工委又会同法工委组织召开了审查会，对《条例（草案）》进行逐条讨论，就相关审查修改意见进行了研究。

二、制定《条例》的必要性

城市绿化是城市生态系统的重要组成部分，在改善生态环境、提升城市品位、美化居住环境中发挥着重要作用，是建设生态文明、实现可持续发展、造福子孙后代的重要举措。近年来，我市城市绿化建设快速发展，城市生态环境、人居环境得到改善，城市绿化三项指标有了较大幅度的增长，到2019年底，绿地率达到了39.31%，绿化覆盖率达到了43.25%，人均公园绿地面积13.39平方米。但是随着我市社会经济和城市建设的快速发展，城市绿化工作出现了一些新情况、新问题，主要表现在：城市绿地保护需要进一步加强，绿线管理制度需要进一步落实，可用于绿化的土地资源日益紧缺，绿化发展空间受到制约，亟待进一步拓展；城市绿化行政管理体制运行还不够顺畅，管理合力需要进一步形成；绿化工程项目设计、施工、验收的监管还不够到位，绿化工程的规划设计还不尽科学，绿化景观品质需要进一步提升；城市绿化养护管理主体、责任义务、养护要求等不太明确，绿化养护管理质量和水平有待进一步提高；对破坏绿地绿化的违法行为处罚力度不够，威慑力不足。这些问题都影响和制约着我市城市绿化事业的发展。

国家和省关于城市绿化的法律法规，由于位阶较高，规定不够细化、操作性不够强，不能完全满足当前我市城市绿化建设管理的需要。因此，有必要通过地方立法，加强我市城市绿化的规划、建设、保护和管理，实现依法建绿、依法护绿，深化和发展我市的城市绿化工作。此外，我市正处在创建国家生态园林城市的关键阶段，出台城市绿化地方性法规，也可以为我市的国家生态园林城市创建工作提供切实的法制保障。

三、《条例（草案）》的可行性

我工委对《条例（草案）》进行了认真审查。《条例（草案）》以国务院《城市绿化条例》和《江苏省城市绿化管理条例》为依据，落实《城市园林绿化评价标准》和国家生态园林城市、海绵城市建设理念，借鉴了北京、上海、南京、苏州、泰州等地的城市绿化条例，充分结合我市实际，对城市绿化的规划建设、保护管理和法律责任等进行了规范。条文内容较为详实且具有可行性，一是规定了《条例》的适用范围，将镇区纳入适用范围，综合考虑了城镇绿化水平的现实基础和发展前景，符合统筹发展的实际需求；二是明确规定了绿化工作管理体制，进一步理清了政府和各部门的管理职责，确保相关政策和专项资金落实到位，城市绿化相关工作中面临的各种矛盾和问题能得到协调解决；三是明确规定了城市绿化规划纳入城市国土空间规划，可以提高国土开发的质量和效益，以法定形式保证城市绿化规划的刚性地位；四是明确规定了永久性绿地保护制度，确保城市重要绿地能够得到更好更有效的保护与管理；五是明确规定了绿化工程方案审查、专家论证等相关内容，强化对城市绿化工程的事先监管，提高绿化规划设计的科学性和实效性；六是明确了城市绿地的养护管理主体和责任义务，提升绿化养护管理水平，巩固和发展城市绿化建设成果；七是明确规定城市绿化禁止行为和相应的罚则，依法惩处各类破坏绿化的行为；八是明确规定了社会公众参与城市绿化的渠道，进一步构建爱绿护绿的社会环境。

我工委认为，本《条例（草案）》可以提交市人大常委会会议审议。

四、对《条例（草案）》的修改和进一步完善的意见建议

我工委通过审查，结合调研情况并综合各方意见，对《条例（草案）》提出如下修改和进一步完善的建议：

1．关于《条例》适用范围

《条例（草案）》第二条规定“本条例适用于本市行政区域内城市绿化的规划、建设、保护和管理。” 该表述容易理解成镇区不在条例的适用范围内，事实上本条例内容对镇区的绿化管理也进行了规范，建议《条例（草案）》第二条改为“本条例适用于本市行政区域内城区、镇规划区的城市绿化规划、建设、保护和管理。”

2．关于永久性绿地保护

《条例（草案）》建立了永久性绿地保护制度，将城市重要的公园绿地和具有重要生态功能的城市绿地纳入永久性绿地保护范围。设立永久性绿地保护制度，对于依法保护城市重要绿地，更好地发挥绿地的生态、景观和社会效益，改善生态环境、优化生活环境，巩固现有来之不易的绿化成果，实现绿色永续发展具有重要作用。为严格落实好永久性绿地保护制度，必须强化好法律的刚性作用，发挥好人大的监督职能，建议借鉴南通、泰州、淮安等兄弟城市的做法，将《条例（草案）》第十八条第二款“永久性绿地名录由市人民政府批准后向市人民代表大会常务委员会备案，并向社会公布”，改为“永久性绿地名录市人民政府提请同级人民代表大会常务委员会决定批准，并向社会公布”。《条例（草案）》第十八条第三款“确需调整的，应当按照原程序报批备案”中，“确需调整”表述较为含糊，建议明确需要调整的具体情形。同时，建议条例明确溧阳市建立永久性绿地保护制度的要求，是独立建立还是纳入全市范围统一建立。

3．关于城市公园管理

我市城市公园众多，是市民日常娱乐休闲的场所。城市公园是城市公共绿地的重要承载。加强城市公园管理，能够更好保护城市公园绿地，绿化美化城市环境，为市民游客带来更好的游园体验，将城市公园管理纳入城市绿化管理是必要的，也是可行的。城市公园因其开放性、人流大、活动多等特点，其管理不同于一般公共绿地有其特殊性。《条例（草案）》规定了城市绿地的一般管理要求，未专门针对城市公园明确相关管理规定，建议在《条例》中增加相关条款，规范城市公园管理活动和游客游园行为，并设定相应的禁止行为和罚则。

4．关于住宅小区绿化建设、养护与管理

住宅小区绿地是城市绿地的重要组成部分，与市民的日常生活息息相关。我市大部分住宅小区绿地由物业服务企业负责养护管理。在实际生活中，由于物业服务企业养护不规范，管理不到位，小区绿化被占用、被破坏，绿植病死枯死等现象较为常见，造成住宅小区绿化品质下降恶化，影响居民日常生活。《条例（草案）》第二十三条对城市绿化责任人的职责予以了明确，建议针对住宅小区绿地管理现状和问题，设立专门条款来规范住宅小区绿化建设、养护和管理，明确建设单位、业主、业委会、物业服务企业等主体在小区绿化管理中的责任义务，并设定小区绿化管理禁止行为和相应罚则。特别要规范建设单位的责任，建议《条例》明确开发商在出售小区物业时，应当在售楼处公示小区绿化平面图、小区绿化工程设计方案等文书；要规范物业服务企业对小区绿化的养护管理责任，建议《条例》明确建立小区绿化管理考核机制，要求绿植病死枯死的必须进行补植，具体可授权政府制定住宅小区绿化养护标准和管理办法。同时建议《条例》明确住宅小区周边退红线区域绿化养护管理的责任主体，避免造成职责模糊不清、形成管理盲区。

5．关于立体绿化

城市立体绿化是城市绿化的重要形式之一，有助于丰富城市绿化的空间结构层次和立体景观艺术效果，提高绿化覆盖率，降低建筑能耗，减少热岛效应，是丰富城市绿化景观、美化城市市容市貌、改善城市生态环境的有效方式。我市土地资源紧缺，绿化覆盖率提升空间受限，推行立体绿化更具意义。《条例（草案）》第十一条明确“公共服务设施和城市高架道路、轨道交通等市政公用设施适宜进行立体绿化的，应当实施立体绿化。”建议《条例》借鉴上海、宁波等城市的做法，增加规定“城市重要区域（如行政中心区域、中央商务区、重点商业区）和城市高架可视范围内的公共建筑，以及城市标志性公共建筑，在新建以及改扩建时，应当对高度XX米以内的建筑物和高层建筑的裙楼实施平屋顶绿化。”同时明确“对实施立体绿化给与折算绿地率等鼓励扶持政策，具体由市人民政府制定”。

6．关于行道树规划建设

行道树作为城市道路绿化的骨架，有着较好的生态和社会效益。在实际生活中，由于行道树的规划建设不尽科学合理，遮挡交通标识、遮挡照明灯光、影响交通视线、影响行人行走等情况较为常见。建议在《条例》中明确“行道树的种植，应当符合行车视线、行车净空、道路照明和行人通行的要求。”

7．关于城市绿化监督管理

为加强城市绿化的监督管理，一方面，城市绿化行政主管要切实履行职能，建议《条例》明确“市、辖市区城市绿化行政主管部门应当建立日常巡查机制和检查考评机制，及时发现、处置城市绿化出现的问题。”另一方面，要鼓励市民对城市绿化管理进行监督，建议《条例》明确“城市绿地应当在显著位置公示管理养护区域范围、管理养护内容及标准、管理养护责任单位、责任人、联系电话等内容，接受社会监督。”同时，建议《条例》明确“市城市绿化行政主管部门应当通过电话、互联网等渠道搭建市民投诉举报平台，及时反馈对市民投诉、举报和建议的处理结果。”

8．关于城市绿化科普宣传和公众参与

为培育全民爱绿护绿的意识，营造爱绿护绿的社会氛围，建议在《条例》中明确“市政府及相关部门应当通过举办主题活动、专题培训、学校教育等方式加强城市绿化的知识普及和宣传教育。”为鼓励市民参与城市绿化建设，建议《条例》明确“市民或组织经城市绿地所有人、管理责任人同意，可以在城市绿地指定地点开展种植树木、花卉等绿化行为，对原有绿化进行提升改造，由绿地管理责任人履行养护管理责任。”

此外，《条例（草案）》中还有一些条款的内容需要作进一步斟酌，在文字表述上也需要更加精准规范。

附件：《常州市城市绿化条例（草案）》其他建议修改内容

附件

《常州市城市绿化条例（草案）》其他

建议修改内容

1. 第三条，去掉“科学规划”；

2. 第四条第一款，“绿化事业”建议修改为“绿化工作”；第二款，“各类开发区(园区) ”修改为“各类开发区(园区)管理机构”；

3. 第六条，“适生优良植物品种”改为“适生植物品种”；

4. 第七条第二款，“进行投诉和举报”改为“进行制止、投诉和举报”；

5. 第八条第一款，溧阳市具有独立规划权，“市城市绿化主管部门”改为“市、辖市城市绿化主管部门”；“严肃执行”改为“严格执行”；

6. 第九条第一款，“详细规划”改为“控制性详细规划”；第二款“因城市建设确需调整的，”改为“因城乡规划修改、城市建设等确需调整的，”；

7. 第八条、第九条、第十二条中的“城市绿化规划”修改为“城市绿地系统规划”；

8. 第十一条第三款中“林荫植物”改成“庇荫乔木”；

9. 第十三条，“应当符合国家和省有关设计、施工、监理的技术标准和规范，”改为“应当符合国家、省和本市有关设计、施工、监理的技术标准和规范，”；

10. 第十五条第二款，“公示绿地平面图”改为“公示绿地平面图及相关指标说明”；

11. 第二十条第二款，“临时占用城市地期满后”改为“临时占用期满之日起XX个工作日内”，具体时限另定；

12. 第二十一条第二款，“在报自然资源和规划等部门审批时”改为“自然资源和规划部门在审批时”；

13. 第二十二条，第一款第三项“居住小区”改为“居住区”；增加一款“管理责任人发生变更的，应办理变更移交手续。移交手续完毕前，由原管理责任人负责。”；

14. 第二十三条，增加一项“依法处置绿化垃圾及废弃物”；

15. 第二十四第二款，增加一项“按批准的绿化工程设计方案对原有绿化进行提升、优化的。”；

16. 第二十五条，“申请人应当提交下列材料”改为“申请人应当向辖市区城市绿化主管部门提交下列材料。”；

17. 第二十六条，“审查”改为“指导”；

18. 第三十条第二款，在“水利”后面增加“公安”；

19. 第三十一条，将城市绿化设计单位和监理单位纳入信用体系监管；

20. 第三十二条，单位和自然人都有可能是违法主体，应当区别制定不同的处罚标准。