关于《常州市人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查规定（草案）》制定情况的报告

——2020年12月16日在市十六届人大常委会第二十九次会议上

常州市人大常委会法制工委主任  周智夏

按照市人大常委会2020年度工作计划的安排，法工委起草了《常州市人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查规定（草案）》（以下简称《规定（草案）》），并在11月30日召开的党组会议上进行了汇报。会后，市人大常委会党组向市委进行了报告。现将《规定（草案）》的制定情况，作如下说明，请予审议。

一、制定的必要性

备案审查是维护社会主义法制统一的重要制度，是宪法和法律赋予各级人大及其常委会的重要监督职权。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视宪法的实施和监督，强调加强备案审查工作。党中央、全国人大、省人大提出了“有件必备、有备必审、有错必纠”的工作要求。2016年10月17日，市第十五届人民代表大会常务委员会第三十四次会议审议通过了《常州市人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查规定》，自2016年12月1日起施行。该规定为市人大常委会备案审查工作的开展提供了具有可操作性的依据，对于规范和推动备案审查工作发挥了重要作用。经过四年来的实践，备案审查工作在很多方面取得了突出进展，积累了不少有益经验。与此同时，也出现了许多新的情况，面临一些新的问题。

今年1月，全国人大常委会办公厅印发了委员长会议通过的《法规、司法解释备案审查工作办法》，提出了备案审查新的工作任务，并明确了审查标准。7月，江苏省人大常委会修订了《江苏省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查条例》，进一步完善了备案审查制度，扩大了备案审查范围，将“一委两院”制定的规范性文件也纳入其中，实现备案全覆盖。我市现行规定许多内容与省条例的相关规定不一致，为了更好地贯彻执行省条例，适应备案审查工作发展的需要，采用废旧立新的方式制定新的备案审查规定，十分必要。

二、起草过程

制定《规定》被列为市人大常委会2020年工作计划后，法工委认真组织、抓紧工作。省条例修订后，法工委立即着手起草，形成了征求意见稿，主动征求有关单位和部门的意见。先后召开了各辖市（区）人大常委会，市委办公室、市政府办公室、市司法局和有关政府部门，市监委、市法院、市检察院，市人大常委会各工作机构分管领导和备案审查工作人员参加的座谈会。常委会分管领导对这项工作高度重视，亲自听取制定情况的汇报。法工委对收集到的意见建议逐条分析研究，对条款内容多次进行修改完善，形成了《规定（草案）》。

三、主要内容

《规定（草案）》以《中华人民共和国立法法》《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》《江苏省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查条例》等有关法律、法规为依据，结合我市实际情况制定。

《规定（草案）》共六章四十五条，包括总则、备案、审查建议、审查、处理和附则。主要内容为：

1．关于规范性文件的概念。根据省条例的规定，对规范性文件的概念作了明确界定。《规定（草案）》第二条第二款规定：“本规定所称规范性文件是指本市有关国家机关依照法定权限和程序制定的，涉及公民、法人或者其他组织的权利义务，具有普遍约束力，在一定期限内反复适用的文件。”需要说明的是，有关内部机构设置、人事任免、表彰决定，请示、报告、会议活动通知、情况通报、工作总结、工作报告及其相关决议决定等文件，由于不符合规范性文件的特征，不需要报备。

2．关于备案审查职责分工。《规定（草案）》根据省条例的规定，确立了对规范性文件备案审查实行统一管理、分工负责的工作机制。《规定（草案）》第四条规定：“市人大常委会法制工作委员会承担备案审查综合机构职能，负责规范性文件备案审查的统一接收登记和组织协调。市人大常委会工作机构按照职责分工，负责相关规范性文件的具体审查工作。规范性文件的内容涉及两个以上市人大常委会工作机构职责范围的，市人大常委会有关工作机构应当分别进行审查。”

3．关于规范性文件报备范围。《规定（草案）》第九条规定：“下列规范性文件，应当报送市人大常委会备案：（一）市人民政府制定的规章；（二）市人民政府发布的决定、命令以及制定的其他规范性文件；（三）本市地方性法规授权制定的与地方性法规相配套的规范性文件；（四）市监察委员会制定的指导、规范监察工作的规范性文件；（五）市中级人民法院、市人民检察院制定的指导、规范审判、检察业务工作的规范性文件；（六）市中级人民法院、市人民检察院、市人民政府主管部门对本市地方性法规具体应用问题的解释；（七）辖市（区）人大及其常委会作出的决议、决定以及制定的其他规范性文件；（八）对本条第一项至第七项所列文件作出修改、废止或者解释的规范性文件；（九）依法应当报送市人大常委会备案的其他规范性文件。”《规定（草案）》和2016年规定不同的是，将市监委、法院、检察院制定的规范性文件也纳入报备范围。此外，《规定（草案）》第四十三条规定：“对市人民政府办公室发布的规范性文件，国家机关、社会团体、企业事业组织和公民提出审查建议的，按照本规定进行审查。”

4．关于规范性文件报备有关要求。根据省条例规定和备案审查信息平台使用管理相关要求，《规定（草案）》对规范性文件报备作了具体规定，包括制定机关确定报备责任单位负责报备工作，规范性文件应当自公布之日起三十日内报送市人大常委会备案；报备责任单位应当在每年1月31日前将上一年度制定、修改、废止的规范性文件目录报送备查；市人大常委会于每年第一季度对上一年度报备情况进行核查、通报。

5．关于审查建议。《规定（草案）》设专章对审查建议作了具体规定，包括审查建议的提出及相关要求，审查建议的接收登记，审查建议的形式审查和补正、重新提出，不属于审查范围审查建议的处理，不启动审查程序的情形等。

6．关于审查标准。为了明确审查标准，根据地方组织法、立法法、监督法和省条例的规定，《规定（草案）》对宪法性标准、党的方针政策标准、合法性标准、适当性标准作了明确和细化，并分别列举了与法律、法规相抵触和明显不适当的几种具体情形，还设定了兜底条款。

7．关于审查程序。《规定（草案）》对审查程序的主要环节作了规定，分别是：分送审查研究、函告制定机关、发现问题的处理、要求有关单位说明情况、听取审查建议提出人的意见、专家咨询、社会参与、调查研究、审查期限等。

8．关于纠错方式。根据省条例的规定，《规定（草案）》规定了三种纠错方式。一是市人大常委会有关工作机构和法工委会商后提出意见，与规范性文件制定机关沟通，建议制定机关修改或者废止；二是制定机关不自行修改或者废止的，法工委提请主任会议研究同意后，向制定机关提出书面审查研究意见，要求制定机关修改或者废止；三是制定机关仍不修改或者废止的，由主任会议或者有关专门委员会向市人大常委会提出撤销规范性文件的议案，或者由有关制定机关向市人大常委会提出专题报告。

9．关于工作制度。为了推动、规范和保障备案审查工作的开展，《规定（草案）》明确了备案审查工作纳入市人大常委会工作报告、市人大常委会听取备案审查专项工作报告、备案审查责任制、备案审查衔接联动机制、加强信息平台的使用管理、备案审查材料的归档等内容。

四、需要说明的问题

考虑到辖市（区）人大常委会备案审查机构设置、职责分工的差异和特殊性，《规定（草案）》明确辖市（区）人大常委会可以参照本规定执行。