——2021年10月28日在市十六届人大常委会第三十七次会议上

常州市人大常委会预算工委主任  蔡建兴

今年是本届人大常委会届末年份，根据市委实施意见规定，市政府向市人大常委会提交关于国有资产管理情况的年度书面综合报告并在常委会会议上作口头报告，报告企业国有资产（含金融企业）、行政事业性国有资产和国有自然资源等管理情况。为做好本次常委会审议国有资产报告的准备工作，在市人大常委会副主任戴士福带领下，7月份，预算工委制定了调研方案，向市审计局书面了解国有资产审计中发现的问题；8月份,组织开展了行政事业性国有资产专题调研，听取了市财政局关于总体情况的汇报，调研了市文广旅局、机关事务管理局、第一人民医院、公路事业发展中心资产管理的具体情况；9月份，赴城建集团、晋陵集团、交通产业集团开展实地调研，听取市国资委关于企业国有资产管理情况的汇报，并调研了综合报告的准备情况。现将有关情况报告如下，供审议时参考。

一、基本情况

2020年末，市国资委监管企业户数197户，较上年增加35户，资产总额3414.92亿元，负债总额2175.34亿元，所有者权益1239.58亿元，分别增长7.1%、6.94%、7.4%，资产负债率63.7%，下降0.19个百分点。全年实现营业收入165.83亿元，增长29.12%，利润总额26.61亿元，增长37.02%，净资产收益率1.93%。

2020年末，市级国有金融企业11家，较上年减少1家，资产总额373.87亿元，负债总额267.57亿元，所有者权益106.3亿元，资产负债率71.57%，较上年下降0.56个百分点。实现营业收入22.69亿元，净利润3.52亿元。

2020年末，市级行政事业性资产总额613.44亿元，负债总额281.08亿元，净资产332.36亿元，分别增长11.87%、18.34%、6.93%，资产负债率45.82%。其中，行政单位资产总额70.48亿元，负债总额36.08亿元，净资产34.4亿元，资产负债率51.19%；事业单位资产总额542.96亿元，负债总额245亿元，净资产297.96亿元，资产负债率45.12%。

“三调”数据显示，全市土地面积4372.16平方公里。截至2020年末，已发现矿产41种，较上年增加的3种均有资源储量；现有矿山21座，全年采矿总量2969.25万吨，增长23.14%。森林覆盖面积108976.31公顷，林木覆盖率26.62%，较上年提高0.05个百分点；湿地保有量74400公顷，自然湿地保护率57.7%，较上年提高0.7个百分点。水资源总量32.02亿立方米。

近年来，市政府及有关部门贯彻落实市委实施意见要求，积极履行国有资产管理职责，连续四年向市人大常委会报告国有资产管理情况。2020年，市政府及财政、国资、自然资源和规划等部门进一步完善国有资产管理体制机制，通过深化改革、规范管理、转换机制、创新监管等多种方式促进各类国有资产提质增效，国有资产管理水平不断提升。市级国有企业运行总体平稳，在我市经济发展、城市建设、城市运转和民生保障中发挥了重要作用。行政事业性国有资产使用效率和效益有新的提高，管理能力不断加强，保证行政事业单位履职和事业发展需要。

（一）国企改革稳步推进，国资监管机制不断完善

强化目标引领，确定2020年国企改革发展12项重点工作和38项具体任务。整合国有资源，集聚大数据资源，接收融合行政事业改制脱钩企业。稳妥推行国企混改，推进市场化程度较高的子企业混改，新增混合所有制企业6家。优化公司治理结构，进一步加强党的领导，并对外部董事开展履职评价。转换经营机制，推行职业经理人制度，通过市场选聘招引人才，支持指导黑牡丹制定实施股权激励计划，不断激发干事创业的积极性主动性。健全以管资本为主的国资监管机制，完善监督制度体系；加强风险防控，从债券发行、融资成本、资金备付等方面强化融资管控；改进考核评价体系，实行差异化分类考核，改革工资决定机制，引导企业加快市场化转型，不断激发活力；推进违规经营投资责任追究工作体系建设，不断提升国有资产监管效能。

（二）行政事业性资产管理信息化、规范化水平不断提升，改制脱钩初见成效

提升信息化水平，建成资产云，并基于云技术推行公物仓。严格规范资产日常管理，严控资产配置，规范资产出租出借处置，通过公开进场交易，杜绝暗箱操作，全年取得租金收入1.46亿元，资产处置收入0.23亿元。深化国资管理改革，在全省率先完成市级行政事业单位所属企业集中统一监管改革，审定批复企业121家，其中41家关停，11家公开转让，52家重组整合，17家委托管理。完成协会商会与行政机关脱钩资产清查和批复工作，审批脱钩行业协会商会196家，涉及国有资产5683.31万元。

（三）自然资源资产保护和合理利用得到进一步加强

加强规划引领，初步建立我市分级分类国土空间规划体系；强化城市发展战略研究，对接上海大都市圈、大运河（常州段）形成研究成果；加强村镇规划用地管理，出台实施意见推进城乡融合发展。优化土地资源配置，科学编制用地供应计划，着力保障重大项目用地需求，灵活安排土地供应节奏和上市规模以加强调控，突出工业用地节约集约利用，积极盘活存量用地。加强自然资源一体化保护，实施生态修复治理工作，落实长江大保护战略，提升自然资源综合治理能力，自然资源保护利用取得明显成效。严格自然资源用途管制，强化执行监管，有序开展各项专项整治行动，自然资源管理逐步规范。

二、存在问题

当前市级国有资产管理工作中还存在一些问题，主要是：

（一）市级国有企业非经营性资产多，经营性资产少，市场化程度较低，运营效率不高

资源资产优化整合进展缓慢，资产结构未有改善。根据市国资委提供的数据，2017年末，市政府国资委出资企业中，城市运营类企业资产占全部资产总额的88.8%，产业类企业资产占11.2%。至2020年末，城建、交通、晋陵、轨道四家城市运营板块企业资产占比87.95%，产投与投资集团资产占比11.92%。城市建设运营类企业非经营性资产占比高，非经营性资产中的公益性资产不能产生收益，真正市场经营性资产比重很低。市级国企对政府和公共资源依赖度高，市场主体竞争力不够，2019年度市级国企资产营收率为3.84%，资产利润率0.6%，较苏州7.28%、1.1%，无锡22.46%、1.53%均有较大差距。资产运营质效不高，2019年度，市级国企净资产收益率为1.66%，而苏州是2.54%，无锡是3.69%。

（二）企业债务规模较大，再融资压力增加

市级国有企业（不含金融企业）负债总额2175.34亿元，平均资产负债率63.7%，其中有息负债余额1517.1亿元，较上年增长4.33%。4家城市运营板块企业负债占比89.7%，随着利息滚动及土地开发、项目建设等投入，负债规模仍可能继续扩大。今年以来，中央、省密集出台了关于规范平台公司投融资行为、做好地方政府隐性债务风险防控等一系列政策，融资额度收紧，融资成本上扬，对国企存量债务管理及后续融资将持续产生较大影响，而城市运营类企业持续融资能力、自身造血能力较弱，还本付息资金需求量大，再融资压力陡增，国企债务总额和风险控制任重道远。

（三）土地开发制约因素多，资源变现周期长

土地开发资金筹集渠道受限，自专项债资金不得用于土地储备和房地产相关领域政策出台后，土地开发业务资金筹集难度明显加大。土地开发与属地政府等沟通协调耗时长，因征收工作制约无法尽早形成净地；幼儿园等公办教育设施由土地前期单位负责出资建设，但各辖区交付标准要求不一致，需长时间多轮协商，减慢地块开发进度；配套市政工程的代建及管养标准不明确，收费标准由双方自行商定，协调工作耗时长。土地开发涉及评估项目较多，需要经征收项目社会风险评估、地质灾害评估、地块环境影响评价及土壤污染状况初步调查（预评估）、污染场地土壤环境调查与风险评估、交通组织评估、考古调查勘探、土地出让前期勘测、土地价格评估等多道环节，少则半年，多则无法估算，不确定因素较多，导致开发周期和难度不断提升，土地资源变现周期长。

（四）行政事业性资产的基础管理工作仍需加强，部分资产使用效率不高，与预算管理衔接不够紧密

行政事业性资产管理意识仍有待加强，部分单位管理基础薄弱，成本意识不强，造成资产的闲置浪费。截至2020年末，市级行政事业单位房产面积共449.36万平方米，其中，在用376.73万平方米，出租26.59万平方米，闲置19.54万平方米。部分单位自行将空余机关办公用房调整或出借给下属事业单位使用，造成事业单位原使用办公用房闲置。个别事业单位成建制向市场租用办公用房，主管部门未及时履行相关报批手续。文物资源资产管理工作尚属起步阶段，未有相关管理制度，文物登录清查存在障碍，成本价值难以估算，国有不可移动文物权属复杂，对文物资源资产管理工作的认识还有待加强。公路公共基础设施历史建设项目多，线路变更改造频繁，原始资料难以查找，公路建设、管养、记账主体不一致，给资产核算带来较大困难。近三年，公务用车更新预算均未列入年初部门预算，而通过追加预算解决。公立医院基建债务成本偏高、历史遗留问题难以化解等问题给医院正常运营带来较大压力。

（五）自然资源资产管理基础还需进一步夯实

国有自然资源资产清查评估工作难度较大。目前，对国有自然资源资产的掌握，仅停留在数量的调查统计上。自然资源资产没有统一的量化标准，价值评估核算工作仍处于探索阶段，国有自然资源资产的实际价值难以估量，无法客观反映自然资源的经济效益、生态效益和社会效益。

三、下一步工作建议

为进一步做好国有资产管理监督工作，提出以下建议：

（一）深化国企市场化改革，加强国有资本监管，增强国企活力，提高国有资本运营效率

市级国有企业要勇于担当，继续发挥国有企业在社会经济发展中的重要作用，依法依规完善管理机制，提高国有资产运营管理水平，不断完善内部组织架构和监督机制，增强防范风险能力。充分发挥市场要素作用，积极探索实现盈利模式转变，加快具备竞争力的主营业务发展，强化国有资产基础支撑，努力适应资本市场环境，城市运营类公司要加快市场化转型步伐，拓展多元化业务，注重增强造血功能，挖掘国有资本在健康、医疗、文旅、教育等领域的广阔潜力，实现多元化高质量发展。国资监管部门要进一步强化责任意识，认真履行国资监管职能，引导市级国有企业在市场化转型、扩大规模、集聚人才、优化资源配置、增强盈利和抗风险能力等方面积极作为。

（二）优化国企融资结构，控制债务增量，防控融资风险

推动市级国有企业主体信用升级，增大经营收入，增强直接融资能力，优化融资结构，降低融资成本。用好中央和省相关政策，运用金融机构提供的金融工具，做好到期债务的展期、接续。加强财务杠杆约束，防止有息负债过度积累，加强对各级子企业的债务风险管控，严禁融资性贸易。依法合规开展债务融资和风险处置，严格遵守资本市场规则和监管要求，维护国企市场信誉和金融市场稳定。加强项目前期储备论证，优化项目变更和退出程序，对因项目收益无法覆盖全部投资，必须配套自筹资金的项目，应明确自筹资金具体来源渠道，由财政承担的部分应纳入年度财政预算和中长期财政规划。压实政府防范化解债务风险的主体责任，平衡好促发展与防风险之间关系，强化债务存量风险化解和增量风险的防范工作。市政府应加强对市、区两级国资国企工作领导，各级相关监管部门应依法履行监管职责，有效防范化解金融风险。

（三）加强统筹协调，稳妥盘活土地资产

土地开发上市是一项系统性工程，涉及市区两级政府及政府多个部门，需要统筹协调，加强配合，明确各方职责，加快土地开发进程，如期保量提供建设用地。由政府部门统一开展地质灾害评估，不搞重复论证，提升土地开发便利度。加强出让土地市政公用基础设施配套管理，统筹规划，综合配套，明确建设标准和养护收费标准。建设项目需配建幼儿园的，明确配建幼儿园的建设标准。加快土地资产变现进度，按时足额结算企业土地开发业务资金，降低长期垫资风险。

（四）科学规范管理行政事业性国有资产，提高资产管理效能

高度重视行政事业性国有资产管理工作，完善制度体系，破除管理中存在体制机制障碍，对历史遗留问题要认真研究，避免久拖不决。依法依规加强管理，公有房产要产权清晰，发挥保值增值作用，规避因产权问题导致的各类责任风险。进一步完善国有资产价格评估机制，对文物、公路等资产核准成本，完善资产价值登记。统筹规划，提高行政事业性国有资产使用效能，通过适当整合,提高使用效率，高效配置国有资产，减少不必要的资源浪费。持续推进脱钩改制工作，降低国有资产运营管理成本。认真研究公立医院债务化解工作，合理配置全市医疗资源，注重城市规划与医院分布的科学匹配。

（五）夯实自然资源资产报告基础，完善自然资源资产报告制度

进一步完善自然资源资产报告制度，客观反映保护成效和运营效益。充分利用第三次国土调查成果，建立健全国有自然资源资产台账，完善动态更新机制，全面、准确、及时掌握国有自然资源资产家底。建立自然资源资产核算体系，探索价值量核算，研究编制自然资源资产负债表，既能反映自然资源规模变化，更能反映自然资源质量状况，通过质量指标和数量指标的结合，为有效保护利用自然资源夯实信息基础，提供决策支持。探索建立国有自然资源资产管理监督评价指标体系，把资源消耗、环境损害、生态效益纳入评价体系，制定差异化考核实施细则，落实主体责任，明确考核目标。