根据今年市人大常委会立法工作安排和立法程序，我工委对市政府提请本次人大常委会审议的《常州市旅游促进条例（草案）》（以下简称《条例》）进行了审查，现将审查意见报告如下：

一、审查过程

自2019年《常州市旅游促进条例》被列入立法计划以来，我工委即与法工委一起提前介入立法调研工作，先后赴省内外多个城市调研学习立法经验，并与起草部门一起拟订《条例》的初稿。2020年下半年初稿形成后，我工委积极参与辖市（区）、部门、行业的征求意见座谈会，并与法工委、司法局、文广旅局一起建立每周一次论证会的工作机制，逐字逐句打磨初稿。2021年4月30日，《条例》经市政府第65次常务会议讨论通过并向市人大常委会提请审议。我工委在市人大常委会领导的带领下，召开了有市发改委、工信局、财政局、自然资源与规划局、交通局等14个相关部门出席的征求意见座谈会，赴武进区开展调研，专题听取市、区两级政府及相关部门的意见建议。同时，将《条例》文本和《立法对照表》发市人大常委会组成人员、教科文卫专业代表小组代表、部分文旅专家、旅游业人士以及各辖市（区）人大常委会教科文卫工委，广泛征求意见。

二、制定条例的必要性和可行性

按照《常州市制定地方性法规条例》第三十九条规定，我工委对《条例》的必要性、可行性进行了审查。我们认为制定条例的必要性主要体现在：

（一）制定《条例》是创建国家全域旅游示范区的需要

去年年底，市政府办公室出台《关于加快推进全域旅游示范区创建工作的意见》，提出要深入实施全域旅游发展战略，推动常州旅游从“门票经济”向“产业经济”转变，从“景点旅游”向“全域旅游”转变。以全域旅游示范区创建为抓手，推动文旅融合、城乡融合、产业融合、产城融合，发挥扩大文旅投资、促进文旅消费、拉动经济增长等重要作用。《条例》的制定出台，正是要推动我市以示范区创建工作为抓手，聚焦旅游业发展不平衡不充分的矛盾，以旅游发展全域化、旅游供给品质化、旅游治理规范化和旅游效益最大化为目标，坚持改革创新，强化统筹推进，突出创建特色，充分发挥旅游关联度高、带动性强的独特优势，不断提高旅游对促进经济社会发展的重要作用。

（二）制定《条例》是打造高质量文旅休闲明星城的需要

去年3月，市委、市政府召开全市旅游发展大会，提出要强势推进文旅休闲明星城建设各项重点任务落地落实。5月又出台《常州市文旅休闲明星城建设三年行动计划（2020—2022年）》，提出要在产业贡献上、游客满意度上、城市美誉度上实现三个“争一流”的发展目标。目的不仅要推动产业加快发展，而且要推动生态环境、城市管理、文化建设、美丽乡村等工作再上新水平，不断提升城乡居民的生活质量和幸福指数。《条例》的制定出台，就是进一步确立旅游是大产业、大民生、大展示的地位，进一步统一思想、解放思想，从全局和战略的高度把握新趋势新特征，进一步增强各地各部门抓好旅游业的紧迫感责任感，奋力实现旅游业发展的新突破，努力实现把常州建成全国一流旅游目的地城市的目标。

（三）制定《条例》是促进文旅消费推动融合发展的需要

去年以来，市委、市政府先后发出“支持文旅发展促进旅游消费的八项措施”“促进文旅消费的行动方案”“加快夜间经济发展的实施意见”等多个通知，针对复苏全市旅游市场、拉动文旅消费出台了一系列政策措施，并成立旅游经济、会展经济、体育经济研究发展推进专班，推动文旅、会展和体育在更广范围、更深层次、更高水平上实现高质量融合。《条例》的制定出台，不仅有利于进一步深化文化和旅游领域的供给侧改革，逐步实现文旅消费产品更加多元、体系更加健全、布局更加合理、结构更加科学、环境更加优化，也在强化组织领导明确责任主体、加强财政支持引导社会资本投入、完善工作机制强化考核督查等方面提供强有力的法律支撑，保障文旅消费质量和水平的提升，凸现文旅消费经济在社会发展中的推动作用，增强人民群众的获得感、幸福感。

我工委对《条例（草案）》认真审查后认为，《条例（草案）》的制定以上位法为依据，学习借鉴了先进城市的立法经验，充分结合了我市旅游业发展实际，遵循社会效益、经济效益、生态效益相统一的原则，坚持全域化、融合化、智慧化发展方向，不仅细化补充了上位法，还明确了我市旅游业的发展规划、产业发展、服务保障、规范管理等内容，突出了常州地方特色，表述也比较严谨精准，我工委认为，本《条例（草案）》可以提交市人大常委会会议审议。

三、修改和完善《条例》的建议

我工委通过审查，结合调研情况并综合各方意见，对《条例》提出如下三点完善的建议：

一是强化规划引导作用，进一步突出规划在旅游发展中的纲领地位。近日，文化和旅游部发布《“十四五”文化和旅游发展规划》，这是文化和旅游部组建以来的第一个五年规划，常州的《“十四五”文化和旅游发展规划》也正在编制中。要把握好总结过去与谋划未来的关系，既要系统、务实评估“十三五”规划实施情况，又要实事求是把握好常州未来发展定位。在谋划“强富美高”新常州建设再出发新蓝图的同时，聚焦产业强市、生态环境、城乡建设、民生保障等重，确保各项工作抓有目标、督有手段、推有载体。要把握好总体规划与空间规划、专项规划的关系，加强“十四五”规划与国家“十四五”规划及专项规划、区域规划的全面对接，推动县（市、区）规划落实好市级规划任务要求，确保全市域旅游发展“一张图”。

二是强化市场主体作用，进一步体现促进旅游产业发展的宗旨。政府在做好加大专项资金扶持、强化政策引导、保障土地使用、推进基础设施建设等方面的同时，要充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，积极壮大市场经营主体。通过支持重点文旅企业加强资源整合，引导旅游社根据市场变化不断创新旅游产品、吸引社会资本参股等，大力策划、招引、实施、建成一批大项目、精品项目，培育一批有实力有影响的龙头企业、骨干企业，有效增强旅游产品供给能力，吸引更多外地游客来常州深度游或有条件的文旅企业到外省市投资输出管理，实现旅游产业的可持续发展，努力实现全市域旅游产品开发“一盘棋”。

三是强化规范管理作用，进一步促进民宿行业的可持续发展。近年来，常州的民宿已成为吸引游客的一个新业态、一张新名片，民宿经济迎来了前所未有的发展机遇，发展潜力巨大。但是常州的民宿与周边省市相比还是有不少的差距，主要体现在：法律法规不健全，各部门权责不清；发展特色不鲜明，产品同质化严重；营销手段较单一，创新发展后劲不足；生态保护不到位，生态环境不优美；监督管理难度大，存在较大安全隐患。针对我市民宿经济的现状，迫切需要抓紧制定相关的法规、政策、行业标准，在规范约束行业发展的同时，强化政策的扶持和引导作用，从而带动整个民宿行业的规范发展、可持续发展，打响常州民宿品牌。

四、针对《条例》的条目、表述上还有一些具体的建议：

1.《条例》中关于实施主体中，增加常州经开区。

2．第九条第三款，“编制乡村旅游、工业旅游、红色旅游、研学旅游等旅游专项规划”一句中，建议增加“科普旅游”，同时建议在第三章第十七条之后增加一条：统筹推进全市科普教育基地、科普场馆、科技馆、博物馆建设，鼓励支持以动植物、防震减灾、信息技术等自然科学为主题的科普旅游。

3．第十三条关于山水资源的列举，有专家建议要增加“西太湖”“芳茂山”“小黄山”“舜过山”等，建议再论证。

4．第十四条第一款中关于“打造国内顶尖、国际领先的主题乐园”的表述不适合用在法条中，建议再斟酌。

5．第十八条第二款建议去掉。常州工业遗产资源比较丰富，且部分是属于私有企业，工信部门没有管理权限，也做不了保护利用。

6．第二十四条第二款，考虑到民宿的规划、审批、管理等问题，建议在“具体办法由……等有关部门和机构”中增加“自然资源和规划、农业农村”等部门。

7．第三十条“游客服务中心”的表述建议改为“游客中心”。

8．第五章关于规范管理的章节，建议增加一条：因地制宜，创新设立度假区旅游警察支队，负责维护度假区旅游市场、重点景区的治安秩序，接受游客报警、求助服务等工作。

9．第四十一条，目前辖市、区级的执法大队已被收回市级，辖市、区本身没有执法力量，条款中要辖市、区级人民政府制定旅游市场综合监管机制有不妥。

10．第四十二条表述中用到“摊派”这个词，不适合用在法条中，建议再考量。