关于我市城乡规划实施情况的报告

——2023年12月28日在常州市第十七届人民代表大会常务委员会第十四次会议上

常州市自然资源和规划局局长 孙秀峰

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

受市政府委托，现将我市城乡规划实施的有关情况及下一步工作打算汇报如下，请予审议。

第一部分：机构改革以来有关工作情况

近年来，我市学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想、十九大、二十大精神和习总书记对江苏工作重要讲话指示精神，围绕“国际化智造名城、长三角中轴枢纽”城市定位，紧扣“532”发展战略，强化规划统筹引领，深化规划依法实施，在服务和保障高质量发展上积极担当作为。根据国省关于深化“多规合一”改革、建立国土空间规划体系的有关要求，我市研究出台《中共常州市委 常州市人民政府关于建立全市国土空间规划体系并监督落实的实施意见》（常发〔2020〕24），系统确立我市“多规合一”的规划编制审批体系、实施监督体系、法规政策体系和技术标准体系。围绕规划编制实施积极、主动、高效作为，取得了良好的进展和成效，主要体现在以下四个方面：

一、增强规划编制的科学性和前瞻性，高起点保障现代化常州建设

（一）强化规划引领，加快构建国土空间开发保护新格局

区域协同发展引导全面增强。主动融入上海大都市圈，协同编制《上海大都市圈空间协同规划》以及《常州城市指引》，全力争取城市定位、长三角中轴、重大基础设施在上海大都市圈规划中得到凸显。编制《常州东部地区空间协同发展规划》，明确东部地区与无锡协同发展目标和路径。落实市第十三次党代会报告提出的加快推进“常溧一体化”工作要求，开展《常溧一体化规划研究》，明确常溧一体化目标战略以及协同路径。抢抓交通强国建设机遇，编制城市综合交通规划，不断完善综合交通体系。支撑和引导城市空间格局重塑，科学编制新一轮轨道交通线网规划，打造“双心双十双才”的网络结构，全面提升城市承载力、服务力。

国土空间总体规划编制高效推进。常州市成为第一批完成省厅组织专家论证和规委会审议的地级市，常州市国土空间总体规划成果已经上报国办，规划成果已可作为项目用地报批的规划依据。溧阳、金坛国土空间总体规划在省内率先完成专家论证，目前成果已经上报省厅核查确认。其他各区国土空间规划成果均已形成阶段成果。

重点板块系统谋划成果丰硕。以“两湖”区域为中心配置资源、擘画未来。高质量完成“两湖”创新区概念规划和总体城市设计，深化布局该地区综合交通、市政、地下空间等重要支撑系统，高标准开展常州南站中央枢纽概念性方案设计和总部经济区城市设计。大力推进高铁新城规划建设，持续优化高铁新城规划建设一张图、核心区城市设计和重要地块控规，加快实现“中轴新支点、城市新中心、产业新高地、智慧生态城”的规划建设目标。

（二）强化规划管控，精心塑造高品质国土空间

着力抓好控规编制，强化法定规划的引领作用。2016年完成了中心城区控规全覆盖，外围13个镇控规编制和审批。目前，市辖区已批控规2109.46平方公里。

精心开展城市设计，促进城市环境的品质提升。编制《常州市总体城市设计》，明确城市空间格局，构建八脉水系特色走廊。围绕实现市区重点地区城市设计全覆盖目标，开展“两湖”创新区、高铁新城、东经120、中以创新园、皇粮浜、大观楼、青枫公园、凤凰新城、客车厂等一批重点片区城市设计及控规修改工作。

创新落实规划理念，保障城市空间的宜居属性。编制完成《常州市区社区生活圈规划》，划定三级社区生活圈，明确配套设施配建内容和标准。研究出台高架路沿线、滨水空间等规划管控文件，强化城市界面控制和风貌特色引导，营造高品质城市公共环境。编制完成《常州市生态廊道体系规划》，明确生态廊道建设目标与总体布局，科学合理确定生态廊道建设标准与建设时序。

推动城市转型发展，促进土地节约集约利用。编制《常州市中心城区城市更新规划》，聚焦稳经济增长、塑形象品质、优民生保障三大目标，指导城市更新项目有序实施。编制《常州市区工业区块线专项规划》，强化工业用地管理，保障产业发展空间。编制《常州市市政基础设施集约化研究》，提升市政设施用地集约利用。

（三）留存城市记忆，加强国家历史文化名城保护

着力健全名城保护规划体系。2021年启动新一轮《常州历史文化名城保护规划》，进一步挖掘历史文脉、彰显名城特色。先后完成《青果巷历史文化街区保护修编规划》《三堡街—西直街历史地段保护规划》《南河沿历史地段保护规划》《锁桥湾历史地段保护规划》等一批成果。

全面服务老城厢复兴发展。加强老城厢重点项目、重要片区规划研究，完成《季子文化展示中心项目》《大观楼、止园复建项目》《南大街—人民公园片区更新研究规划》《乌衣浜片区更新规划研究》等成果规划技术咨询和审查。

严格落实大运河管控要求。制定《大运河常州核心监控区国土空间管控实施细则》，编制完成《大运河常州核心监控区国土空间管控规划》，对大运河两侧用地进行规划研究，统筹推进大运河文化遗产和生态环境保护。

（四）聚焦乡村振兴，着力推动城乡融合发展

不断优化乡村空间发展格局。2020年优化完善镇村布局规划，有力支撑我市乡村振兴、乡村建设行动等工作。有序推进村庄规划编制，全市已完成129个村庄规划县级审批,在编村庄规划146个，编制覆盖率达62%。

全面检验村庄规划实施成效。出台《常州市村庄规划编制细则》《常州市乡村基本公共服务设施配套标准》《常州市农村居民点规划设计导则》，通过村庄规划和农房设计提升空间风貌品质，彰显乡土特色。我市积极争取多项部省试点，多措并举、精心打造现代化宜居农房“五优农居”示范样本。

二、增强规划实施的权威性和透明度，高效率推进规划实施监督

（一）优化流程管理，提高规划许可效能

自2019年到2023年3季度末，市区（不含溧阳）共核发建设项目用地预审与选址意见书1006份，总用地面积4016.14公顷；核发建设用地规划许可证1582份，总用地面积6308.16公顷；建设工程规划许可证（含市政类）4128份，总建筑面积12954.76万平方米，乡村建设规划许可证41份，总建筑面积81.09万平方米；规划核实2908份，总建筑面积10847.70万平方米。

（二）规范审查制度，加强事中事后监管

以项目全程在线流转为基础，对主要行政（服务）事项管理全过程进行“流程、要素、图则、用时”全面刚性管控。开展日照分析复核、建筑面积承诺制实施情况等专项督查，逐步探索构建全局“全上网+全业务”的监管体系，加强行政（服务）事项的事中事后监管。

（三）强化数据赋能，构建“一张图”监督系统

全面建设常州市国土空间规划“一张图”实施监督信息系统，顺利通过自然资源部全面评定，完成六大系统功能模块建设，高效支撑国土空间规划全过程管理。

三、增强制度建设的规范性和针对性，高规格推进规划法规体系建设

（一）强化高位统筹，建立健全规委会制度

2020年成立常州市国土空间规划委员会，重点研究、审议、决策全市国土空间规划重大事项。2022年，修订完善《常州市国土空间规划委员会工作规则（2022版）》，强调主要领导亲自抓，建立书记、市长“双主任”、下设市规委会办公室和专家委员会的新组织架构。2022年至今，组织召开4次规委会会议、6次规委办会议，审议“三区三线”划定成果、市县级国土空间总体规划、“两湖”创新区系列规划设计等重点成果共计41项，不断提升规划决策效能。

（二）健全法制体系，加强重点领域立法立规

2017年起草常州首部实体地方性法规《常州市历史文化名城保护条例》。为开启地方建筑面积承诺制改革序幕，2018年制定《常州市市区建设项目建筑面积管理办法》，同时2019年配套制定《常州市自然资源局建设工程规划验线和核实管理规定》《常州市市区建设工程设计方案审查相关细则》。为聚焦改革重点进一步优化营商环境，2020-2021年制定《强化保障重大项目资源配置和规划服务的十项举措》《常州市建设项目“多测合一”技术规程（试行）》《关于开展“交地即发三证”的实施意见》等文件。为规范项目交通影响评价编制管理，2023年在省内率先制定《城市建设项目交通影响评价编制管理办法》。当前，《常州市地下管线管理办法》和《常州市国土空间规划条例》等多个项目被纳入2023年常州市地方立法预备项目和立法调研项目。

（三）践行以人为本，开展公众参与和规划公示

坚持“开门编规划”，多渠道广泛宣传我市国土空间规划编制进展和经验做法。主动邀请市民规划师参与规划编制。规范城乡规划公开公示工作，严格执行利害关系人意见征求、批前公示、批后公布等程序，针对复杂问题召开听证会，充分体现规划的公共政策属性。

（四）推进普法工作，切实加强法治文化建设

认真落实党组（党委）中心组学法、干部任前法律知识考试等制度，通过集中培训、法治讲座、网上学法等多种形式，提升干部依法行政能力。充分利用土地日、测绘法日、宪法日等节点，突出宣传法律法规，充分发挥新媒体在宣传教育中的优势，切实增强法治意识。

四、增强规划实施监管的严肃性和长效性，高效能推进行政执法监督

2019年以来，根据省委巡视、市委巡察反馈意见要求，结合全市违法建设执法工作实际，全市进一步加大违法建设治理力度，不断完善长效管理机制，切实维护城乡规划、建设、管理良好秩序，累计拆除各类违法建设200余万平方米。坚持新增违建“零容忍”，落实属地负责制，对新增违建一经发现及时依法进行处置。全面推进存量违建治理，各辖市、区结合区域实际主动作为，积极开展拆除工作，制止在建违法建设蔓延。严厉打击房地产开发类项目违反城乡规划的行为，组织开展规划专项执法检查，对未按照建设工程规划许可证的规定建设、未经验线擅自开工等行为进行专项检查。

第二部分：存在的不足和差距

近年来，我市围绕深化“多规合一”改革、建立健全国土空间规划体系开展了一系列积极探索和有益尝试，取得了一定的进展，同时也面临着新的形势要求：从全国看，自然资源部已建立规划许可“一书三证”业务用途管制监管系统，切实加强规划实施的监督管理，这对我市规划实施管理工作提出了更高标准与要求；从全省看，全面开启中国式现代化江苏新实践，推动高质量发展继续走在前列，对于常州来说，要紧紧围绕三大光荣使命，着力推动经济、社会、文化、生态等各领域高质量发展，努力在中国式现代化之路上先行探索、形成特色，奋力书写好中国式现代化的常州答卷。

对照新形势新要求，规划工作还存在以下差距：

（一）城市能级量级相对不够，长三角中轴枢纽地位有待进一步提升

一是常泰铁路和奔牛国际机场等一批重大交通基础设施能级有待提升。二是中心城市人口集聚能力不够。全市城镇化率仅为78.0%，与南京（87.0%）、无锡（83.1%）、苏州（82.1%）差距明显。三是新型城镇化建设还存在较大短板。乡村振兴、常溧一体化、城乡融合发展尚有诸多提升空间。

（二）规划进入控增量、优存量阶段，空间统筹与综合配套有待进一步加强

在详细规划全覆盖方面，建设用地与基本农田、林地、湿地等非建设用地在空间上的协同存在一定困难，各条线政策尚未厘清，以全域全要素“多规合一”为目标的详细规划在现阶段难以实现。在历史文化保护方面，保护范围、内涵、方法和政策有待完善，城市风貌特色尚未充分展现。在公共服务设施方面，市域范围内公共服务水平区域差异大，中心城区集中大量优质资源，需进一步均衡优化布局。

（三）规划实施管理难度加大，规划管理制度有待进一步完善

规划引领的理念贯彻落实不够到位，存在规划跟着项目走的现象，规划执行的刚性管控有待加强。新的国土空间规划体系正在构建中，尚有诸多政策法规、技术管理标准有待制定和完善。

第三部分：下阶段的工作思路与打算

一、乘势而上抓成效，加快完善规划编审体系

（一）加快推进总体规划成果报批

按照自然资源部对江苏“走在前列，打造全国样板”的总体要求，全力推进市国土空间总体规划报批，加快构建现代化常州国土空间新格局，在区域一体化发展中担当更大作为。加快推进溧阳、金坛等国土空间总体规划成果完善和上报，指导推进镇国土空间规划编制。

（二）统筹各类专项规划管理

有序推进各部门专项规划编制审批和管理，化解专项规划空间矛盾和冲突问题，提高空间资源配置效率，计划制定出台《常州市国土空间专项规划管理办法》。同步探索研究专项规划编制审查技术要点和衔接要求，促进专项规划与总体规划、详细规划的有效衔接传导。

（三）全面推进详细规划单元全覆盖

启动单元规划全覆盖和详细规划试点，提升控规编审工具，紧扣城乡融合、内涵发展、治理现代化等要求，探索全域全要素全覆盖的详细规划、存量更新模式下的详细规划以及公共政策型的详细规划编管模式。进一步优化我市村庄分类和布局，加快推进村庄规划编制。

二、聚焦重点谋提升，深入开展规划研究

（一）探索重点地区规划研究

重点聚焦“两湖”创新区发展，在提升现代化城市品质上谋求提升。按照精细化管理的要求，对标国际先进地区，科学编制核心区规划建设导则，制定“两湖标准”，有效指导和管控该地区高质量建设；开展城站活力轴城市设计深化，打造重要标志轴线，提升城市形象与空间品质。

重点聚焦农业农村现代化，在提升城乡融合发展水平上谋求提升。谋划开展城乡融合空间规划研究，立足“空间重构、山河重整、乡村重生”，绘制城乡发展蓝图，探索中国式农业农村现代化空间发展常州路径。

（二）谋划高质量发展新路径

聚焦国际化智造名城建设，在优化我市工业空间布局上谋求提升。系统建构工业空间布局专项管控和传导体系，明确新趋势下工业空间布局优化策略与布局，探索工业用地存量盘整实施路径。

聚焦盘活利用存量土地，在推动绿色低碳发展上谋求提升。按照自然资源部试点要求，探索低效用地再开发常州路径，提高土地利用效率。

聚焦综合交通规划创新，在实现高质量交通与空间协同发展上谋求提升。探索基于高质量发展的交通规划指标体系和传导路径，促进交通与空间协同发展，挖掘存量交通设施潜力，形成可推广、可复制的经验方法。

（三）提升城市设计精细化管理水平

实现重点地区城市设计全覆盖。有序推进东经120、大观楼、腾龙大道沿线等重点地区城市设计，发挥城市设计指导地块建设、塑造城市风貌的作用。

进一步规范城市设计项目管理。建立与国土空间规划体系相匹配的城市设计管理体系，加强城市设计管理，理顺城市设计与控规的协同关系，优化城市设计全流程管理，保障城市设计核心管控要素有效传导。

三、规范高效抓管理，全面提升规划实施监督成效

（一）健全规划动态监测评估机制

依托国土空间规划“一张图”实施监督信息系统，加强对国土空间规划中各类管控边界、约束性指标等落实情况的监督。结合国民经济社会发展实际和国土空间规划体检评估，对国土空间规划进行动态调整完善。

（二）健全规划实施管理机制

落实人大对国土空间规划工作的监督要求，按要求向人大报告国土空间规划的制定、修改及实施情况，接受人大监督。适时出台符合常州实际、具有常州特色的《常州市国土空间规划条例》。及时完善各项管理制度，积极参与省城市规划管理技术规定修订，适时修订我市管理规定实施细则。规范规划专项资金管理，积极配合市财政部门修订《常州市市级规划专项资金管理办法》。

（三）健全规划服务保障机制

进一步提高审批效能，加大对工程建设项目审批制度改革的监管，持续深化“放管服”和“多审合一”、“多证合一”改革工作。强化在规划条件、建设工程规划许可等阶段对容积率、建筑密度、建筑高度等核心指标的管控。

（四）健全违法建设治理巡查机制

强化违法建设治理属地负责的工作机制，积极调动各辖市、区推进违法建设治理的积极性，强化网格化、全覆盖的违法建设巡查机制。整合多方力量，运用无人机巡查等方式，对新增违建“露头就打”，并有序推进存量违法建设治理。

（五）健全公众参与和法治宣传机制

着力提升公众参与和规划宣传。广泛吸纳社会各界对规划编制和实施管理的意见。及时发布规划成果，广泛开展宣讲解读，为更好的贯彻落实规划方案营造良好的社会氛围。

扎实开展法治宣传教育。根据“八五”普法规划，探索“互联网+”新方式，深入宣传贯彻宪法、民法典以及自然资源法律法规。在全国土地日、全国测绘法宣传日、国家宪法日等主题宣传日开展形式多样的法治宣传活动。针对人民群众个性化普法需求，完善自然资源法治园建设。

各位主任、秘书长，各位委员，常州新一轮发展的号角已经吹响、蓝图已绘就。我们将以本次市人大常委会审议监督城乡规划实施工作为契机，切实增强舍我其谁的使命感和只争朝夕的紧迫感，加快构建契合常州实际的高质量发展新格局，探索实践“以资源高效利用支撑高质量发展”的常州路径，全面提升规划实施水平和资源要素保障质效，为书写中国式现代化常州答卷添上浓墨重彩的一笔！