关于检查《常州市养犬管理条例》贯彻实施情况的报告

——2024年4月30日在常州市第十七届人民代表大会常务委员会第十七次会议上

常州市人大常委会执法检查组副组长、常州市人大常委会监察和司法工委主任孙春伟

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

根据常委会2024年度工作要点和监督工作计划安排，市人大常委会执法检查组于3月至4月采取上下联动的方式，对《常州市养犬管理条例》的实施情况进行了执法检查。下面，我代表执法检查组向常委会报告执法检查工作情况。

为确保检查质效，2月下旬，经主任会议通过后，及时下发了执法检查方案。成立了由市人大常委会陈正春副主任任组长的执法检查组，并邀请部分市人大代表、常州大学史良法学院专家教授参与执法检查。3月上旬，召开专题工作会议，听取了市政府及公安、城管、农业农村等13个部门关于条例贯彻实施情况汇报，对执法检查工作作出安排部署，并组织了执法检查组集中培训。3月中旬开始，执法检查组利用2天时间，先后赴6个辖市（区）开展实地检查，进行现场调配，听取情况汇报，查阅台帐资料。还通过座谈交流、个别走访、问卷调查、法律知识测试等方式，全面了解养犬管理中存在问题及社会各界的意见和建议。共召开征求意见建议座谈会4次，进行个别走访5次，组织126人参加法律知识测试。通过网络媒体、数字人大APP、微信公众号等渠道开展的问卷调查共2436人次参与，收集到各类意见建议178条。4月上旬，执法检查组汇总检查情况，深入研究分析，组织起草报告，并召开全体会议进行研究讨论。4月中旬，在征求市政府及相关单位意见的基础上，对执法检查报告稿进行了修改完善。

一、条例贯彻实施的基本情况

条例实施以来，我市各级政府及相关部门高度重视，认真履行法定职责和义务，广泛动员社会各方力量，采取多种措施，精心组织实施，着力推动依法养犬、文明养犬，取得了一定成效。

（一）政策措施配套，养犬管理体系基本成型

市政府专门出台《关于贯彻落实〈常州市养犬管理条例〉的实施办法》，成立由各县级市（区）和公安、市委宣传部、城管、农业农村等13个部门组成的养犬管理工作领导小组，公安机关充分发挥领导小组办公室作用，建立完善沟通联络、信息互通、联动协作、督导检查等机制，牵头召开联席会议、工作例会20余次。公安、城管、农业农村等职能部门依据法定职责，先后配套出台了养犬重点管理区域、允许携犬进入公园名录、烈性犬品种名录、外来犬只管理、犬只变更与注销、免疫和登记等配套制度规定，编制《养犬管理执法手册》，常态组织执法专题培训。各县级市（区）分别成立了以政府分管领导为组长的养犬管理领导小组及办公室，养犬管理工作形成了政府组织部署、部门积极推进、社会各方广泛参与的良性运行机制。

（二）举措智慧人性，养犬管理水平逐步提升

条例实施以来，各级政府部门采取了一系列务实举措，确保养犬手续办理更加便捷，免疫登记、收容领养等各项制度有效落实。开发建成全市养犬管理综合信息系统，上线运行“龙城汪微”微信小程序、“犬卫士”APP，在“我的常州”APP增设养犬登记模块，实现犬只从出生到死亡的全周期、全场景业务综合信息化管理体系。运用公安视频监控，开展多维度智能化监管，精准治理不文明养犬现象。依托84家宠物诊疗机构设立“一站式”服务点，提供犬只免疫、信息登记、犬牌签发等“一条龙”服务。针对年龄较大、行动不便的特殊群体，属地派出所联合动物诊疗机构和畜牧兽医站建立流动服务队，提供犬只免疫、登记办证、政策答疑等上门服务。以购买服务形式建设市犬只留检所，成立专业犬只收容管理救助队伍，流浪犬巡查整治、收容管理、救助领养形成闭环流程。条例实施以来，收管救助流浪犬1.2万只。并联合宠物医院，通过微信公众号、微信小程序等渠道发布流浪犬只领养信息，为1000余只流浪犬找到了新主人。

（三）监管执法常态，养犬专项整治成效明显

全市设立179个犬只狂犬疫苗接种点，较条例实施前新增120个，其中依托乡镇畜牧兽医站设立免疫服务点33个，有效促进了农村地区犬防工作，条例施行以来，农村地区累计免疫犬只17.41万只次。从市动物疫病预防控制中心犬只血样监测情况看，高效价抗体保护率达到89.6%，高于国家规定的70%标准。全市设有10个病死畜禽公共收集点，为犬只无害化处理提供便利。条例实施以来，我市连续两年开展文明养犬治理提升行动，公安机关会同相关部门开展多轮次养犬管理专项整治，以广场、公园、菜场、物业小区等为重点，实施高频率巡查整治，严格查处遛犬不牵绳、一户多犬、未办理准养登记、违规饲养禁养犬等违规养犬行为，持续开展流浪犬“清零”行动。两年来全市共查处违规养犬行为2577起，教育处罚2450人次。着力推进养犬管理基层自治，充分发挥两委和物业企业管理作用，在有条件的社区组建文明养犬自治组织，引导养犬人强化自我监督、自我管理意识。建立群众手机“随手拍”举报、视频常态巡查、违规行为监控研判等模式，开展多维度智能化监管，进一步提高犬类管理工作效率和精准度。累计发送核查线索57条、处理群众举报146件，发放见义勇为红包奖励78个。

（四）普法宣传有力，依法文明养犬稳步推进

市委宣传部门专门配合制发专项宣传工作方案，组织线上线下“一体化”宣传，在广场、公园、商贸中心、社区等人员聚焦部位设置“文明养犬”宣传点。公安、城管、农业农村局等职能部门配合制发公益广告万余条，设置横幅5000余条，张贴海报20万张，发放宣传册18.3万份，媒体报道150余条。专门组织“普法进家庭、进校园、进单位”活动，对养犬户、中小学生进行点对点普法，发放各类普法宣传资料、文明养犬倡议书近270万份。从检查情况看，社区居民和集镇居民对条例法规的知晓率和文明养犬意识均有明显提升。

二、条例实施中存在的主要问题

条例的贯彻实施对我市养犬管理工作发挥了重要作用。但在具体工作过程中，对照法律规定和群众需求，我市养犬管理还存在一些问题和不足，需要引起重视并有效解决：

一是常态监管有待提升。养犬群体和犬只数量底数仍然不清，全市共办理犬牌犬证只有4.2万余套，登记办证数量距离应登尽登的要求还有较大差距。一般管理区的登记率还很低，重点管理区内一户多犬、不使用牵引带、不清理犬只粪便等现象时有发生，市民对犬吠扰民、不依法文明养犬的投诉居高不下。另外，智能化管控、安全训练、养犬保险、状态评估等治理手段，在我市还未全面推开。重点管理区还未根据城镇建设发展、人口居住密度等情况进行及时调整。

二是执法刚性有待增强。大多数养犬违法行为主要集中在上班前和下班后，大部分违规养犬行为的查处是依赖群众举报和人力巡查，“民不告、官不究”现象较为普遍。受违规养犬行为“发现难、取证难、处理难”影响，在执法过程中相关部门多采取教育劝阻等柔性方式，条例处罚条款在执法实践中较少实际应用。截止目前，法检两院还没有适用条例裁判的行政诉讼案件和非诉执行审查的案件。

三是普法宣传有待深化。从数据统计情况看，不清理犬只粪便、遛狗不牵绳、犬吠扰民3类不文明养犬现象位居投诉问题前列，部分居民乃至机关工作人员及不少人大代表甚至不知道有《常州市养犬管理条例》这一项法规。重点区域内一户多犬、犬只外出未佩戴犬只识别牌、违规收养流浪猫犬的问题还未得到有效治理，城乡结合部、农村地区对条例内容的知晓率更低，不知法、不配合的问题还比较突出。

四是多元治理有待聚合。条例明确“街道、乡镇应当将养犬管理工作纳入城乡网络化管理”。但从检查情况看，养犬管理尚未列入省级“双随机、一公开”监管清单和《常州市城市长效综合管理考评标准及扣分细则》，缺乏配套常态化考核奖惩机制，社会力量还没有广泛参与养犬管理工作，基层组织、社会组织、志愿者作用发挥比较有限。

五是保障条件有待改善。目前，我市养犬管理工作经费主要是每年预算安排专项经费用于犬只留检所运营，但犬只管理智能信息系统建设、智能芯片犬牌制作、各类疫病免疫防治、常态化普法宣传等工作经费需求，尚未纳入各级财政预算。犬只收管救助人员缺乏专业装备和必要的技能培训，从“有人管”到“科学管”“精准管”还有很长的路要走。

三、加强条例贯彻实施的意见建议

深入推进条例贯彻实施，加强和改进养犬管理工作，是加强和改善民生的具体体现，需要长期持之以恒地抓好贯彻落实。养犬管理工作是否到位，直接反映城市治理能力和治理水平，直接影响到人民群众的满意度。针对本次执法检查中发现的问题，提出以下意见建议：

（一）加强统筹协调，进一步构建多元共治格局

一要强化部门协作。市政府要着眼于养犬管理工作的社会性和全局性，进一步厘清各部门职责，加强职能部门间的沟通协调，加大联合执法力度，构建分工明确、通力协作的工作机制。两年来，农村地区免疫犬只年均达8.7万只次，但同步办证的却很少，相关部门要加强衔接，确保农村地区犬只免疫和登记办证同步推进。二要引导多元共治。发挥社区、村（居）委会、业委会、犬业协会、物业公司的积极性、主动性，构建政府行政管理、基层民主自治与居民自律约束相结合，服务、管理、监督相衔接多位一体的养犬管理模式。特别要发挥第三方民间组织或企业作用，让其承担起部分养犬管理公共事务和协调服务职能，帮助其解决运行中的实际困难。三要注重学习借鉴。及时总结推广基层关于养犬管理工作的有效做法，学习借鉴养犬情况社区公示、养犬积分管理、犬只先训后养、智能芯片犬牌、实行黑名单管理等好经验，使养犬管理工作更加有序有效。

（二）严格监管执法，进一步提升基础工作质态

一要源头治理固基。管好犬患，抓好源头控制是关键。要持续推进登记办证，下大力解决养犬不办证问题，对居民饲养犬只的数量进行排摸，掌握全市实有犬只的基本情况。要根据城镇建设发展、人口居住密度等情况，及时调整公布重点管理区域。二要严惩重罚震慑。用足用好法律法规赋予的惩戒手段，严厉打击养犬管理违法行为，提高违法成本，增强法律威慑力，促使养犬人不敢违法、不愿违法、不想违法。三要标本兼治规范。坚持标本兼治、重在治本的方针，加快制定强化养犬管理的长效措施，切实做到有一套完善细化的管理规定、一支精干过硬的专职队伍、一套健全的奖罚制度、一套一以贯之的整治方法，巩固执法检查成果，实现由“突击运动”向“长效管理”转变。四要纳入绩效考核。督促各职能部门完善养犬管理绩效考核，并在全市建立监测点，加强对各区和各部门工作的实时监督。市养犬管理领导小组要定期通报有关部门工作情况，进一步完善考核体系，以严厉的考核问责推动工作落实。

（三）注重工作创新，进一步提升管理服务水平

一是不断推进体系建设。坚持运用体系化思维推进条例贯彻实施，注重运用互联网、大数据技术、人工智能等信息化手段，加强人防、机防、技防，构建智慧信息化体系，提高养犬管理执法监管效率，构建高效运行的监管体系。二是持续优化便民措施。坚持为民服务理念，按照“最多跑一次改革”要求，管理与服务并重，围绕犬只经营、养犬登记、免疫防病、日常监管、收管领养、无害处理等养犬管理流程，进一步优化便民服务措施，简化办事程序，提高管理服务效益。三是建立安全评估机制。依托宠物诊疗机构，探索基因筛查、行为评估等手段，判断犬只攻击性，以及是否适合在城市饲养。出台政策鼓励社会资本投资开办专门训犬学校，对评估为高风险的犬只进行行为矫正和干预训练，有效降低恶犬伤人事件风险。四是加大保障力度。各级政府要根据法规规定，将养犬管理工作所需资金纳入财政预算，加强执法人员技能培训，重视解决养犬管理执法装备和设施简陋的问题，加强特殊岗位人员的待遇保障，努力使执法能力、执法任务和岗位待遇相匹配。

（四）深化普法宣传，进一步增强规范养犬意识

一是落实常态宣传。养犬管理工作具有很强的群众性，必须把宣传发动、思想动员作为一个常抓不懈的重点来抓。要综合运用平面、立体、网络等媒体，深入开展形式多样的法规宣传活动，使依法、文明养犬成为全社会共识。要采取各种贴近群众生活的方式，突出强制免疫、登记办证、禁养烈性犬等重点内容，提高宣传教育的针对性、有效性，强化法律意识，推动形成自觉、自愿的文明养犬氛围。二是围绕职能普法。各职能部门要结合职责要求开展不同内容的养犬管理宣传，及时总结推广依法、文明养犬的正面典型，曝光反面事例，达到“宣传一个，延伸一家，影响一片”的效果。开展文明评选活动，建立奖励举报制度，促进市民文明养犬素质的整体提高。三是结合舆情引导。各级犬管办要建立与主流媒体联系沟通机制，发生热点舆情时及时通报情况，化解网络和社会不实炒作和谣言。