关于《常州市地下管线管理条例（草案）》审查意见的报告

——2024年8月27日在市第十七届人大常委会第十九次会议上

常州市人大常委会环资城建工委主任 吴海泳

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

根据立法程序，我工委对市政府提请市人大常委会审议的《常州市地下管线管理条例（草案）》（以下简称《条例》）进行了审查，现报告如下：

地下管线是保障经济社会运行的重要基础设施和“生命线”。近年来，随着城镇化的快速推进，我市地下管线的数量和规模越来越大，构成状况越来越复杂，“马路拉链”“城区内涝”等现象时有发生，人民群众反映强烈。2013年，我市颁布了《常州市地下管线规划管理办法》，构建了地下管线管理的基本制度，但由于管线主体不一、投资多元，地下管线管理的相关法律法规内容不完整，地下管线管理仍然存在一些问题和不足：涉及部门和单位多，缺乏有效的协调机制，难以形成管理合力；缺少地下管线综合规划，各种工程管线在规划设计中存在矛盾；“重建设轻管理”，管理手段滞后，管理程序不规范；地下管线信息汇交率低，直接影响地下管线普查数据库的准确性；信息技术应用不够，地下管线运行管理的综合统筹和宏观调控还缺乏有力的信息化支撑等等。当前，我市正争创省城市管理示范市，全面建设更高质量、更高水平、人民更满意的文明城市，为了强化对地下管线的管理，保障地下管线的有序建设和长久安全运行，制定《常州市地下管线管理条例》显得十分必要而迫切。

条例被确定为立法项目后，我工委即与法工委一起提前介入条例的调研、论证、起草工作，多次组织到市资规局开展立法调研和实地考察，听取推进计划和工作进程，就地下管线的管理模式、部门职责、核心制度、法律责任等问题进行交流探讨。多次参加政府法制部门组织的座谈会、讨论会、论证会。认真学习国家、省、兄弟市相关法律法规，汲取先进地区地下管线管理的地方立法经验。

《条例》经市政府常务会议讨论通过并向市人大常委会提请审议后，我工委按照《常州市制定地方性法规条例》相关规定，对其必要性、可行性进行了审查。及时将《条例》文本及立法对照表印发市人大常委会委员、各辖市（区）人大、市人大环资城建专业代表小组成员，以及部分人大代表、立法专家、市民代表和基层管理人员，并函询市政协征求意见。召开多场次座谈会，广泛征求、充分听取各方面的意见建议。在认真汇总和梳理各方意见的基础上，我工委会同法工委召开审查会，对《条例（草案）》进行逐条讨论，请负责起草的相关政府部门对《条例（草案）》作进一步说明，就相关审查修改意见进行了研究。

我工委认为，《条例（草案）》依据《中华人民共和国城乡规划法》《中华人民共和国建筑法》《城市道路管理条例》等法律法规，充分结合我市地下管线管理工作实际，坚持问题导向，突出重点难点，对我市地下管线的规划与建设、维护运行、信息管理、法律责任等进行了规范，将为我市地下管线管理能力水平的不断提升提供有力的法治保障。《条例》与上位法不冲突，内容比较全面，制度措施针对性和可操作性较强。条文结构合理，表述较为清晰。我工委认为，《条例》可以提交市人大常委会会议审议。

我工委通过审查，结合调研情况并综合各方意见，对《条例（草案）》提出如下修改和完善的建议：

一、关于镇人民政府、街道办事处的管理职责

《条例（草案）》第四条规定了市、县级市（区）人民政府、常州经济开发区管理机构对地下管线的管理职责，但对镇人民政府、街道办事处的管理职责未曾涉及。我们认为，镇人民政府、街道办事处在加强基层治理中发挥着前沿阵地的作用，且近年来实行事权下放，镇人民政府、街道办事处还承接了一些上级机关下放的行政管理事项，既提高了管理效率，也方便了群众生活。因此，建议在《条例》中明确镇人民政府、街道办事处对地下管线的管理责任，强化其属地管理职能，从而建立起市、县级市（区）、镇（街道）上下贯通的地下管线管理组织体系。建议参考借鉴兄弟城市的经验做法，结合本地实际，在这方面作进一步深入研究。

二、关于地下管线管理模式、综合协调部门的确定及其职责

《条例（草案）》第五条第一、第二款规定了我市地下管线综合协调部门的确定及其职责。在调研和征求意见中，各方面对此提出了一些意见和建议。一是如何建立我市地下管线管理模式。《国务院办公厅关于加强地下管线建设管理的指导意见》（国办发〔2014〕27号）规定：各地建立城市地下管线管理综合协调机制，明确牵头部门。根据上述要求，各地在地下管线管理工作中，首先是要建立综合协调机制，然后是确定综合协调机制的牵头部门。从兄弟城市的地方立法来看，如青岛市、宜宾市、贺州市等地，在地下管线管理法规中也是先明确规定：“市、县（区）人民政府应当加强对地下管线管理工作的领导，建立综合协调机制”，再规定市有关部门作为综合协调机制的牵头部门。《条例（草案）》对“建立地下管线管理综合协调机制的和明确牵头部门”未作规定，《条例（草案）》第五条第一、第二款规定了我市地下管线综合协调部门的确定及其职责，这种管理模式值得商榷。我们建议，我市应根据国务院办公厅文件的要求，借鉴青岛等地的规定，在《条例》中对以下内容作出规定：（1）市、县级市（区）人民政府应当建立地下管线管理综合协调机制；（2）地下管线管理综合协调机制的职责；（3）综合协调机制的的牵头部门的确定；（4）牵头部门的职责。二是关于地下管线综合协调部门的确定。《条例（草案）》明确了市住房城乡建设主管部门是本市地下管线综合协调部门。从其他城市相关规定看：有的是明确住房和城乡建设主管部门是地下管线管理的综合管理协调部门，如重庆、沈阳、长沙、苏州、宿迁等城市；有的是明确自然资源和规划主管部门是地下管线管理的综合管理协调部门，如海口、东莞、淮安等城市；还有的是明确城市管理部门是地下管线管理的综合管理协调部门，如太原、宿州等城市。在调研中有意见提出市自然资源和规划主管部门作为本市地下管线综合协调部门更为合适。三是关于地下管线综合协调部门的职责。《条例（草案）》规定了市综合协调部门的四项职责。我们认为，地下管线管理涉及层面多、角度广，任何一个单位或者部门都不能独立完成，所以要对地下管线的不同环节进行综合的管理和规划，建立信息共享、资源联动、协同发展的管理体制。市综合协调部门的职责还需进一步完善，以充分发挥市综合协调部门牵头抓总的主导作用，统筹协调地下管线规划、建设、运行各阶段相关政策措施的制定和落实，统一调度运行地下管线管理的相关工作，形成纲维有序、协调联动的地下管线管理机制。

三、关于“道路”的范围

《条例（草案）》相关条文中关于“道路”的表述不尽一致，有的表述为“道路”，有的表述为“城市道路”，也有的表述为“市政道路”。由于“道路”“城市道路”“市政道路”的内涵外延并不相同，其管理部门、管理内容也不尽相同，因此需对《条例》中涉及的“道路”的范围进一步明确，确保立法用词准确，做到同一法规中使用的同一或者同类事项的概念、术语相一致。

四、关于协同治理

地下管线管理是一项复杂的系统工程，在管理方式上，应当由政府管理向协同治理转变，充分考虑各相关部门、相关群体在地下管线运行管理中的利益诉求和独特优势，积极培育地下管线运行管理服务市场，调动和发挥管线权属单位、基层组织、社会组织、物业服务单位、市民群众等各方面的积极作用，形成政府与其他社会主体密切协同、多元共治的地下管线管理格局。《条例（草案）》对地下管线协同治理的内容涉及不多，建议对这方面内容予以补充完善。

五、关于地下综合管廊建设管理

综合管廊是21世纪新型城市市政基础设施建设现代化的重要标志之一，它避免了由于埋设或维修管线而导致道路重复开挖的麻烦，延长了管线的使用寿命，还为城市的发展预留了宝贵的地下空间。2014年6月国务院办公厅印发的《关于加强城市地下管线建设管理的指导意见》、2015年8月国务院办公厅印发的《关于推进城市地下综合管廊建设的指导意见》、2016年2月《中共中央国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》、2022年5月国务院印发的《扎实稳住经济一揽子政策措施》等文件都对推进城市地下综合管廊建设提出了明确要求。前不久党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》又再次强调“建立可持续的城市更新模式和政策法规，加强地下综合管廊建设和老旧管线改造升级，深化城市安全韧性提升行动。”《条例（草案）》第十一条对地下综合管廊建设管理作出了有关规定，但内容略显单薄，建议在《条例》中进一步充实完善，对综合管廊专项规划编制、建设区域、入廊要求、养护责任、有偿使用等作出规定。

六、关于地下管线建设工程许可豁免清单制度

《条例（草案）》第十四条第二、三款规定：“地下管线建设工程许可实行豁免清单制。列入豁免清单的管线工程，建设单位应当在开工前告知管线行业主管部门。地下管线建设工程项目许可豁免清单由市自然资源和规划主管部门会同市住房城乡建设等主管部门制定。”我们认为，上述规定应予以删除，即《条例》对地下管线建设工程许可豁免清单制度不作规定。因为在实际工作中，政府为了推进“放管服”改革、优化营商环境，在有关文件中已对地下管线建设工程许可豁免清单制度作出了规定，并且此项工作还在进一步改革探索过程中，故《条例》不宜对此项制度作出规定。

七、关于建设单位放线后的验线程序

《条例（草案）》第十五条第二款规定：“建设单位完成放线后，应当向自然资源和规划主管部门申请验线，经核验合格后方可开工。”我们认为，上述规定应予以删除，即取消建设单位放线后的验线程序。因为《条例（草案）》第十六条已规定了规划核实程序，为贯彻高效便民、权责一致原则，推进“放管服”改革，取消“建设单位放线后的验线程序”更为合适。

八、关于统筹建设地下管线工程

为规范城市挖掘（占用）道路工程的管理，治理道路反复开挖的城市病，《国务院办公厅关于加强城市地下管线建设管理的指导意见》要求：“按照先地下、后地上的原则，合理安排地下管线和道路的建设时序。各城市在制定道路年度建设计划时，应提前告知相关行业主管部门和管线单位。各行业主管部门应指导管线单位，根据城市道路年度建设计划和地下管线综合规划，制定各专业管线年度建设计划，并与城市道路年度建设计划同步实施。要统筹安排各专业管线工程建设，力争一次敷设到位，并适当预留管线位置。要建立施工掘路总量控制制度，严格控制道路挖掘，杜绝‘马路拉链’现象。”《江苏省人民政府办公厅关于加强城市地下管线建设管理的实施意见》（苏政办发〔2014〕110号）还要求：“除因管线应急抢修外，施工掘路需至少提前30日向社会公布。新建、改建、扩建城市道路交付使用后5年内，大修道路竣工后3年内，不得开挖敷设城市地下管线，因特殊情况确需挖掘的，报所在地城市人民政府批准。”有关兄弟城市的地下管线管理法规规章中也就上述要求作出了规定。《条例（草案）》第十七、第二十条虽然也对地下管线与城市道路统筹建设工作机制作了规定，但内容过于简单，国务院和江苏省人民政府的有关要求未能转化为法规规定，对“马路拉链”问题约束不够，建议《条例》就统筹建设地下管线工程问题进一步丰富完善相关内容。

九、关于施工作业保护机制

《条例（草案）》第二十四条规定了施工作业的有关要求。我们认为，施工作业保护机制的内容还应进一步完善。按照“先服务、再管理、后执法”的理念，充分发挥职能部门、乡镇（街道）、基层组织和物业服务单位的作用，施工前，实行法律宣传告知、办理工程信息登记、登录沟通系统、建立对接配合机制；施工中，实行施工现场旁站监护、巡查监管、网格化管理；施工后，实行考核评价、失职倒查和联合惩戒，构建全闭环管理流程，多措并举推进政府服务到位、企业防护到位、行业监管到位、联合惩戒到位。着眼破解“工程与管线之间的信息壁垒”，建立地下管线防护信息系统，将“工程知管线，管线知工程”作为主要功能，以便捷的“线上互动”促成紧密的“线下对接”，增强防范施工破坏合力。

十、关于地下管线信息管理

《条例（草案）》设专章（第五章）对地下管线信息管理进行规定，对管线信息系统建设与维护、管线数据汇交、管线信息共享与查询、管线信息保密等作出了详细的规定，以信息化、科技化手段助推地下管线管理工作，既顺应了智慧城市和数字政府建设的发展趋势，也为市民群众、企事业单位查询和利用地下管线信息提供了方便，体现了以人为本的要求。值得注意的是，在我们前期调研过程中，也发现目前我市地下管线信息管理系统还不完全具备《条例》所规定的功能。建议市资规部门在《条例》立法期间，高度重视地下管线信息管理系统建设，升级完善相应功能，确保《条例》生效后得到全面、完整地实施，不断提升人民群众的法治获得感、幸福感。

十一、关于完善法律责任

1．《条例（草案）》第二十九条规定“管线权属单位或者其委托的运营维护单位不得擅自迁移、改建地下管线。因城乡建设需要迁移、改建地下管线的，建设单位应当与管线权属单位协商制定实施方案，并依法办理规划、施工许可等手续”，但对“擅自迁移、改建地下管线”的行为没有设置相应罚则。为加大管理力度，建议参考借鉴兄弟城市的经验做法，对此违法行为设置罚则。

2．《条例（草案）》第三十条第一款规定了管线权属单位废弃地下管线的有关要求，第二款规定了建设单位在新建、改建、扩建道路时发现废弃管线的有关要求，但对违反上述规定的行为没有设置相应罚则。为加大管理力度，建议参考借鉴兄弟城市的经验做法，对此类违法行为设置罚则。

十二、关于《条例（草案）》还有一些条款的内容需要作进一步斟酌，在文字表述上也需要更加精准规范

1．第一条，将“《建设工程质量管理条例》《建设工程安全管理条例》”修改为“《中华人民共和国建筑法》《城市道路管理条例》”。

2．第九条，“进行制止和投诉举报”修改为“进行制止，通过12345、在线政务服务平台等进行投诉举报”。

3．第十条第二款，“市、县级市自然资源和规划主管部门会同住房城乡建设主管部门”，在“住房城乡建设主管部门”后增加“等”，即必要时可以会同其他部门。

4．第十四条第一款，“地下管线建设工程应当依法办理建设工程规划许可手续，取得建设工程规划许可证。......”，将“依法”改为“依照法律、法规和本条例”。

5．第十六条第一款，第二十六条，第三十九条第一、二款，第四十五条中的“测量”统一修改为“测绘”。

6．第十九条第二款，“地下管线工程穿跨或者涉及......的，应当征求相关主管部门和单位的意见”，建议明确主体，在“应当”前增加“地下管线工程的建设单位”。

7．第三十二条第一项，“......发现地下管线破损、老化、缺失且存在安全隐患的，应当停止使用，及时修复、更换、补足”，在“补足”后增加“，消除安全隐患，不能消除安全隐患的应当立即停止使用”。

8．第四十八条，“国家机关工作人员在地下管线管理工作中滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的，......”，将“国家机关工作人员”修改为“国家工作人员”。