——2025年8月27日在常州市第十七届人民代表大会常务委员会第二十六次会议上

常州市人大社会建设委员会副主任委员 宋晓云

《关于提高公众应急处置能力的决定（草案）》（以下简称决定）已由市政府提请市人大常委会审议。根据《常州市制定地方性法规条例》相关规定，我委对决定进行审议。现将审议意见报告如下：

公众应急处置能力是城市安全体系的核心支撑，直接关乎人民群众生命财产安全和社会和谐稳定。党的十八大以来，习近平总书记多次就坚持底线思维，增强忧患意识，提高防控能力，着力防范化解重大风险作出重要指示。党的二十届三中全会进一步明确“健全公共安全体系，提升突发事件应急处置能力”的战略要求，为新时代应急管理工作指明方向。市委、市政府深入贯彻落实党中央、省委决策部署，制定出台《常州市突发事件总体应急预案》《常州市突发事件应急处置工作的实施意见》《常州市应急救援队伍建设管理办法》等，着力构建“全灾种、大应急”工作格局，推动应急管理从“被动应对”向“主动防控”转变。随着城市化进程加速、新型风险交织叠加，公众应急意识薄弱、技能缺失，应急设施配置不足不均衡等问题日益凸显，提升公众应急处置能力成为城市治理现代化的紧迫任务。因此，通过制定地方性法规，运用法治思维和法治方式提高公众应急处置能力十分必要。

为提高立法科学性，社会委会同法制工委提前介入立法全过程，积极参与市应急管理局、司法局组织的基层调研、专家论证会等，深入了解当前我市公众应急处置能力建设在应急知识普及、技能培训、设施配备等方面存在的薄弱环节。市人大常委会副主任许峥主持召开多场座谈会，广泛听取人大代表、政协委员、民主党派人士、立法咨询专家、社区工作者、学校负责人、企业代表等各方意见。同时，书面征求各辖市（区）人大常委会、市法院、检察院及相关部门意见建议，确保立法最大程度汇聚民意、集中民智。8月7日，市人大社会建设委员会召开第十二次全体（扩大）会议，对决定进行了审议。

我委认为，决定深入贯彻落实习近平总书记关于应急管理的重要论述，紧扣“提高公众应急处置能力”这一核心目标，采取“小快灵”立法形式，通过明确各方职责，着力构建规范化、系统性的保障体系。决定呼应当前城市应急管理的现实需求，为提升公众应急处置能力提供法治路径。决定遵循上位法精神，内容全面。结合调研情况并综合各方意见，就决定的可操作性、实施性等提出以下修改建议：

（一）关于体例结构

决定旨在系统提高公众应急处置能力，在能力培育的递进关系逻辑呈现上尚有提升空间，建议进一步梳理体例结构，构建能力建设闭环体系。

（二）关于适用范围

建议在第一条前增加适用范围，明确“本市行政区域公众应急处置能力的提高及相关管理工作，适用本决定。

（三）关于公民的责任与义务

1.第二条第一款明确公民的责任与义务。《中华人民共和国宪法》明确规定，“凡具有中华人民共和国国籍的人都是中华人民共和国公民”。“公民”的法律范畴严格限定于具有中国国籍的自然人。《中华人民共和国突发事件应对法》提出的“全社会避险救助能力”建设目标，亦要求突破国籍限制。同时，规定“突发事件发生地的个人应当依法服从人民政府、居民委员会、村民委员会或者所属单位的指挥和安排”，明确是“个人”，而非仅限于“公民”。因此，建议调整第二条第一款关于实施主体的表述。

2.第二条第二款倡导公民依法依规开展救援。《中华人民共和国突发事件应对法》明确规定，突发事件发生地的个人应当依法积极参加应急救援工作。该条款使用“应当”这一强制性规范用语，已明确个人参与应急救援是法定义务而非倡导性要求。因此，建议删除第二条第二款。

3.《中华人民共和国突发事件应对法》虽规定了公民、法人和其他组织“参加救援的义务”，但对公民、法人及其他组织自主开展互助救援的合法性空间未予明确。基层应急救援实践表明，在黄金救援时间内，公众自救与互救效率往往高于专业救援队伍到场后的速救。同时，《中华人民共和国民法典》规定，“因自愿实施紧急救助行为造成受助人损害的，救助人不承担民事责任”，为实施救助行为提供民事法律责任保护。因此，建议增加鼓励性条款：“鼓励具备应急处置知识和技能的单位和个人在确保自身安全的条件下，依法依规开展自救与互救。因自愿实施紧急救助行为造成受助人损害的，救助人不承担民事责任，但存在故意或重大过失的除外”。

（四）关于学校应急处置能力建设

1.依据《中小学幼儿园安全管理办法》（中华人民共和国教育部令第23号），幼儿园需同等纳入应急教育体系，建议将第三条第一款中“学校”修改为“学校、幼儿园”，明确覆盖学前教育机构；将“纳入学校课程或者社会实践”，改为“纳入教学内容”，强化课程刚性要求，避免实践活动的随意性，并要求各学段分类实施。

2.鉴于学校、幼儿园应急处置能力建设涉及教育、人社、应急管理、消防救援等多元职能，现行条款仅规定“教育行政部门”职责存在监管漏洞。建议明确教育行政部门、人力资源社会保障行政部门牵头，会同应急管理部门、消防救援机构等，制定学校、幼儿园应急处置能力建设实施细则，统筹指导学校、幼儿园开展应急教育工作。

（五）关于对重点主体的规定

1.第五条、第六条第四款对第四条所列单位（含第八项兜底单位）的应急物资配备、安全员设置、应急演练频次等作出统一性要求，但《中华人民共和国突发事件应对法》针对不同风险等级单位设定差异化要求，如针对明确危险单位强制配备必要的应急救援器材、设备和物资，人员密集场所强制配备报警装置和必要的应急救援设备、设施”等，故建议调整。

2.建议第五条第三项增加“以及必要的急救器械、设备和药品”。

3.《突发事件应急预案管理办法》规定，“运用数字化技术创新管理模式”，建议第五条第四项增加“推广在电子地图中标注应急设施位置及疏散路线”。

（六）关于应急演练

1.《突发事件应急预案管理办法》明确规定，“应急预案演练组织单位应当加强演练评估”。建议第六条增加“应急演练组织单位应当建立演练评估制度，对演练策划、实施过程及效果进行评价，形成评估报告并整改问题”。

2.第六条第四款要求本决定第四条规定的单位应当每半年至少组织一次应急演练，而第四条第八项（法律法规规定的其他单位）的范围已涵盖第六条第二款所述的单位类型，建议删除第六条第二款。

（七）关于应急知识宣传普及

第八条第一款规定的有关部门职责已依法包含红十字会职责（第三款内容），建议删除第八条第三款。

（八）关于应急培训

第九条虽对急救培训、消防安全培训、职业技能培训等方面作出规定，但对照上位法要求仍显不足，如《突发事件应急预案管理办法》明确规定，“各级人民政府及其有关部门应将应急预案培训作为有关业务培训的重要内容，纳入领导干部、公务员等日常培训内容”等，鉴于当前应急培训存在多头管理、资源分散等问题，缺乏系统性统筹，建议在第九条中明确要求市、县级市（区）人民政府建立应急培训统筹协调机制，并实行分级分类培训制度。

（九）关于应急避难场所

1.建议第十二条明确，应急管理部门牵头制定本市应急避难场所管理办法，并及时更新、汇总全市应急避难场所信息，通过应急信息共享平台等向社会公布。

2.明确应当将应急避难场所位置及疏散路线接入公共交通枢纽、大型商场、学校的电子显示系统，确保灾害发生时，即时导航可达。

（十）关于自动体外除颤器等急救设施设备

国家卫生健康委、国家发展改革委等14个部门联合印发《健康中国行动——心脑血管疾病防治行动实施方案（2023—2030年）》明确要求，“加强公共场所自动体外除颤器等急救设施设备配备，对配备的急救设备加强巡检，确保紧急时刻能取可用”。建议增加条款，对自动体外除颤器等配置作出规定，明确卫生健康主管部门牵头编制公共场所自动体外除颤器等配置规划、管理规范等，并通过多种方式在公共场所公布分布信息。

此外，还对决定一些具体内容和部分文字表述的修改完善提出了建议，相关内容整理后一并移交给法制工委，供后续修改时研究处理。