——2025年12月29日在常州市第十七届人民代表大会常务委员会第二十八次会议上

常州市人大法制委员会副主任委员 许玲

2025年8月27日，市十七届人大常委会第二十六次会议对《常州市人民代表大会常务委员会关于提高公众应急处置能力的决定（草案）》（以下简称草案）进行了第一次审议。会后，市人大常委会法工委组织将草案在《常州日报》、常州人大网、人大微信公众号等主要媒体全文公布，向社会公开征求意见；向全体市人大代表、政协委员、各辖市（区）人大常委会、市各相关部门、民主党派、立法联系点等征求意见；韩九云副主任带队赴新北、天宁、钟楼等地开展立法调研；召开市相关部门、行政管理相对人等座谈会，广泛听取政府部门、乡镇（街道）、基层社区、学校（幼儿园）、危险品生产经营企业、社会应急救援队伍、人大代表、市民代表等各方面意见；及时将草案修改情况报省人大常委会法工委预审，邀请专家进行全面咨询论证。法工委会同社会委、市应急管理局等有关部门，对征集到的意见建议，认真梳理研究、反复沟通协调论证，进行了多轮修改。12月17日，法制委员会召开全体会议，对草案进行了统一审议，提出以下修改意见：

一、关于体例结构

有常委会组成人员、一审委、专家提出，草案的逻辑层次有待优化，建议与立法原则更紧密对应，以增强条理性和系统性。经研究，对草案的体例结构进行适当调整，系统构建从职责划分、能力培育、硬件支撑到监督保障的制度闭环。重点作了以下完善：一是明确各方责任，建立政府领导、部门组织、单位实施、全民参与的工作格局；二是构建包含应急宣传、应急培训、应急演练、学校应急教育、家庭应急计划的全链条能力培育体系；三是强化公众应急处置能力提升的硬件保障，通过规范应急避难场所的规划、建设与管理，完善应急设备设施配置，推动教育培训实践基地建设，夯实硬件基础；四是健全评估监督机制，通过建立常态化的评估监督机制和明确法律责任，确保法规有效实施。

二、关于政府及其有关部门职责

有常委会组成人员、一审委、立法联系点、专家提出，提高公众应急处置能力是大安全、大应急框架下的系统工程，涉及部门众多、环节复杂，建议进一步厘清管理体制机制，强化统筹协调。经研究，根据《中华人民共和国突发事件应对法》、《中华人民共和国安全生产法》等法律法规，明确镇人民政府、街道办事处、开发区等区域管理机构以及居民委员会、村民委员会职责；明确社会工作、发展改革、教育、公安、消防救援、红十字会等部门和单位，按照职责分工做好提高公众应急处置能力相关工作。（草案修改稿第二条、第三条）

三、关于单位和个人责任

有常委会组成人员、一审委、人大代表提出，单位是提高公众应急处置能力的基本盘和前哨站，应充分发挥其基础作用，明确相关责任；同时，建议设置责任免除条款和激励机制，消除公众在实施紧急救助时的顾虑，鼓励救助行为。经研究，增加规定：一是在单位责任方面，明确单位负有制定应急预案并定期组织演练、开展经常性应急知识宣传教育和技能培训、配备必要的应急救援设备设施等法定义务。二是在个人无偿施救保障方面，明确对实施紧急救助行为的依法免责条款及相应的奖励、保障措施。（草案修改稿第四条、第五条）

四、关于应急第一响应人制度

有常委会组成人员、部门、社会组织提出，突发事件发生后，在专业应急力量抵达前的关键窗口期，公众自救互救能力不足、组织化程度低，影响了整体应急处置效能，建议借鉴国内外实践经验，建立规范化的第一响应人制度，提升社会面初始应对能力，通过以点带面的示范效应，带动公众更广泛关注应急、学习技能、参与响应。经研究，明确本市建立应急第一响应人制度；突发事件发生后，由应急第一响应人第一时间开展疏散引导、自救互救等初期应急处置工作；市、县级市（区）人民政府及其有关部门应当建成覆盖重点单位、重点场所以及村（社区）等的应急第一响应人网络体系，并建立相关培训、保障和激励制度；具体实施办法由市人民政府组织应急管理等部门制定。（草案修改稿第七条）

五、关于应急预案和应急演练

有常委会组成人员、一审委、部门、专家提出，应急预案是公众应急处置能力提升的基础和重要依据，草案关于应急预案和应急演练的规定缺乏系统性，建议完善有关规定。经研究，一是明确各级人民政府及有关部门，按照规定和实际情况，制定相应的突发事件应急预案并备案；居民委员会、村民委员会在所在地人民政府的指导下，制定相关应急预案；单位根据有关法律、法规、规章制定本单位应急预案；同时，明确应急预案的简明化和可操作性要求。二是明确本市各级人民政府及有关部门应当推进全民应急演练；应急管理部门应当会同有关部门建立应急演练统筹协调机制，制定并组织实施年度应急演练计划，加强对应急演练的评估指导；明确基层群众性自治组织和单位，应当按照规定组织居民、村民、职工等开展疏散避险和自救互救等应急演练。（草案修改稿第九条、第十条）

六、关于应急培训

有常委会组成人员、一审委、立法联系点、专家提出，应急培训是提高公众避险逃生、自救互救技能的重要举措，针对上位法相关规定较为繁杂，实践中存在多头管理、资源分散等问题，建议建立统筹协调机制，提升应急培训的系统性和实效性。经研究，明确本市建立健全公众应急培训体系；机关、团体、企业事业单位和其他组织应当制定应急培训计划，对本单位职工进行应急知识、避险逃生和自救互救技能等方面的培训；同时，明确应急管理等部门和单位应当制定培训计划，按照各自职责组织开展公众应急培训。（草案修改稿第十一条）

七、关于家庭应急计划

有常委会组成人员、基层人大、立法联系点提出，提升公众应急处置能力必须夯实家庭这一关键环节，草案仅规定了家庭应急物资储备，内容尚不全面，难以系统引导家庭形成整体应急准备能力，建议借鉴其他省市先行经验，增加对制定家庭应急计划的明确规定。经研究，增加规定，明确市应急管理部门会同公安等部门制定并发布家庭应急计划指南，指导家庭开展风险评估与隐患排查、应急演练、应急物资储备等；明确镇人民政府、街道办事处应当组织居民委员会、村民委员会和社会力量，协助家庭提高应急处置能力。（草案修改稿第十三条）

八、关于应急救援设备设施

有常委会组成人员、一审委、立法联系点、人大代表提出，在人员密集场所广泛配置自动体外除颤仪等应急救援设备设施，是提高公众应急能力的硬件支撑，建议增加相关规定。经研究，明确公共交通工具、公共场所和其他人员密集场所应当配备报警装置和必要的应急救援设备设施，注明其使用方法；机场、火车站以及公共文化设施等场所，应当配备自动体外除颤仪并定期维护；市、县级市（区）人民政府应当安排一定数量的执法执勤车辆等交通工具配备自动体外除颤仪；此外，要求市人民政府组织制定设备设施配置管理的具体办法，并明确了相关信息的公开要求。（草案修改稿第十五条）

九、关于应急教育培训实践基地

有常委会组成人员、基层人大、社会组织提出，应急教育培训实践基地作为提升公众应急能力的关键载体，在草案中的规定较为原则，建议进一步细化相关规定。经研究，明确市、县级市（区）人民政府应当建设或认定一批具备体验式教学功能的公众应急教育培训实践基地，并可以通过政府购买服务等方式，委托其开展常态化、公益性应急科普培训与演练；同时，要求市应急管理部门会同相关部门制定基地的建设标准、课程体系与评估规范。（草案修改稿第十六条）

十、关于能力评估制度

有常委会组成人员、一审委、人大代表提出，为动态掌握公众应急处置能力提升情况、科学评价相关工作开展实效，建议建立常态化评估机制。经研究，明确本市建立公众应急处置能力评估制度；各有关部门应当定期开展本行业、本领域公众应急处置能力评估，市应急管理部门会同有关部门至少每两年组织一次抽样评估，并向社会公布评估结果；同时，对评估内容和评估结果运用作出了明确规定。（草案修改稿第十八条）

十一、关于法律责任

有常委会组成人员、部门、专家提出，上位法已对应急预案编制与演练作出规定并设有相应罚则，为进一步提升制度的执行力和约束力，建议聚焦实施环节增强可操作性，对未按规定报送应急预案及演练情况等行为增设罚则，以强化对相关工作的监督管理。经研究，明确未按照规定报送应急预案、应急演练情况的，由负有相应安全监督管理职责的部门责令限期改正；逾期不改正的，可以通报批评。（草案修改稿第十九条）

此外，根据常委会组成人员和有关方面的意见以及立法技术规范，将部分条款的位置作了相应调整，删除了部分与上位法重复或者无表述必要的条款，对部分条文作了文字修改。

法制委员会已按照上述修改意见提出了草案修改稿，建议本次常委会会议审议通过。